Υψηλή εκπροσώπηση, υψηλές προσδοκίες

Πέντε χρόνια περνούν πολύ γρήγορα. Φαίνεται σαν μόλις χθες όταν οι ηγέτες τής ΕΕ τελείωναν από μια άτυπη και προφανώς ad hoc διαδικασία διορισμού για να ανακοινώσουν ότι η Catherine Ashton, μέλος τής βρετανικής Βουλής των Λόρδων και πρόσφατα διορισμένη Ευρωπαία επίτροπος Εμπορίου, θα ήταν η πρώτη Ύπατη Εκπρόσωπος για την Εξωτερική Πολιτική και την Πολιτική Ασφάλειας - ένα είδος υπουργού Εξωτερικών τής Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μετά από μια υπαρξιακή νομισματική κρίση και δύο ρωσικές επιδρομές στην Ουκρανία, η ΕΕ διαλέγει την διάδοχό της.

Με το πέρασμα του χρόνου και την ορμή των γεγονότων, τα διακυβεύματα έχουν γίνει πολύ μεγαλύτερα. Ωστόσο, η ΕΕ συνεχίζει να επιλέγει τους ηγέτες της σαν ο μεταμοντέρνος ηπειρωτικός παράδεισός της να μην βρίσκεται υπό πολιορκία από τα νότια, λόγω της αποσύνθεσης του αραβικού κόσμου, και προς τα ανατολικά, χάρη στην ρωσική επιθετικότητα. Ακριβώς όπως την τελευταία φορά, η επιλογή τής νέας Ύπατης Εκπροσώπου, της Federica Mogherini ήταν αναξιοπρεπής, γεμάτη παζάρια, και επικεντρωμένη περισσότερο στο φύλο της, την κομματική της ταυτότητα και την εθνικότητά της παρά στα πραγματικά προσόντα της για την δουλειά. Και αυτά είναι λίγα: Η Mogherini προέκυψε από την αφάνεια μόλις πριν από λίγους μήνες για να γίνει υπουργός Εξωτερικών τής Ιταλίας.

Οι επικριτές βλέπουν την έλλειψη εμπειρίας τής Mogherini και υποθέτουν ότι θα συνεχιστούν οι χαμηλές επιδόσεις τής ΕΕ στην εξωτερική πολιτική. Αυτή είναι μια πραγματική πιθανότητα, και με κρίσεις να εκθρέφονται στα ανατολικά και στα νότια της Ευρώπης, αυτή είναι μια ιδιαίτερα κακή στιγμή να διολισθήσει η ΕΕ σε μια περίοδο εσωτερικών αντιπαραθέσεων. Αλλά η Mogherini μπορεί να υπερβεί την διαδικασία που την επέλεξε και να είναι η εκπρόσωπος της εξωτερικής πολιτικής που χρειάζεται η ΕΕ, αν μάθει μερικά μαθήματα από το πρόσφατο παρελθόν.

Πίσω στο 2009, οι ειδήμονες είχαν γεμίσει με ελπίδα για την νέα επικεφαλής τής εξωτερικής πολιτικής τής Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το πόστο ήταν καινούργιο και πρόσφατα εξουσιοδοτημένο για να δημιουργήσει ένα διπλωματικό σώμα, την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (European External Action Service, EEAS). Αντίθετα με αυτό το πλαίσιο, η επιλογή τής Ashton, μιας άγνωστης Βρετανίδας πολιτικού με καθόλου εμπειρία στην εξωτερική πολιτική, ήρθε ως ένα κρύο ντους. Ο διορισμός της ενίσχυσε την αντίληψη ότι η δηλωμένη αποφασιστικότητα των ηγετών της ΕΕ να ανυψώσουν το προφίλ τής εξωτερικής πολιτικής τής ΕΕ ήταν ρητορική παρά πραγματική.

Αν και κατανοητές, τόσο οι υψηλές προσδοκίες όσο και η επακόλουθη απογοήτευση ήταν άστοχες. Ακόμα κι ένας ύπατος εκπρόσωπος με άψογο βιογραφικό δεν θα είχε μεταμορφώσει την ΕΕ σε ένα μεγαθήριο εξωτερικής πολιτικής. Στο κάτω-κάτω, ο ύπατος εκπρόσωπος της ΕΕ δεν είναι σαν ένας υπουργός Εξωτερικών των ΗΠΑ με άφθονο χώρο για να ορίζει την αμερικανική εξωτερική πολιτική, αλλά ένας γραφειοκράτης που λειτουργεί εντός των πολύ στενότερων ορίων τής διακυβερνητικής λήψης αποφάσεων. Στην ΕΕ, είναι τα κράτη-μέλη – όχι οι Βρυξέλλες - που λαμβάνουν τις αποφάσεις για τα πιο σοβαρά θέματα εξωτερικής πολιτικής.

Η Ashton λειτούργησε καλά σε αυτή την περιορισμένη σφαίρα και διάλεξε προσεκτικά τα θέματά της. Κατάλαβε ότι ο ρόλος τού ύπατου εκπροσώπου θα πρέπει να αλλάζει, ανάλογα με τον βαθμό συμφωνίας μεταξύ των κρατών-μελών. Όταν υπάρχει μια ισχυρή συναίνεση, ο ρόλος τού ύπατου εκπροσώπου μοιάζει πιο πολύ με εκείνον ενός κανονικού υπουργού Εξωτερικών - αυτός ή αυτή έχει μεγάλο περιθώριο να σχεδιάσει και να εφαρμόσει πολιτικές. Η ομαλοποίηση των σχέσεων μεταξύ της Σερβίας και του Κοσσυφοπεδίου το 2013 είναι ένα καλό παράδειγμα προς τούτο: Υπήρξε επαρκής συναίνεση μεταξύ των κρατών-μελών ότι η Ashton ήταν σε θέση να ηγηθεί μιας συμφωνίας μεταξύ των δύο χωρών, για την οποία κέρδισε εύσημα επαξίως.

Αν υπάρχει έλλειψη συναίνεσης, αλλά και μια ανισορροπία των συμφερόντων μεταξύ των κρατών-μελών, ad hoc ομάδες ενδιαφερόμενων κρατών-μελών έχουν την τάση να αναλαμβάνουν πρωτοβουλία - όπως έκανε το Ηνωμένο Βασίλειο, η Γαλλία και η Γερμανία το 2003 σχετικά με το πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν και η Πολωνία και η Λιθουανία κατά την διάρκεια της Πορτοκαλί Επανάστασης της Ουκρανίας το 2004. Το έργο τού ύπατου εκπροσώπου εδώ δεν είναι να ηγηθεί αλλά να βοηθήσει να σχεδιαστεί μια πολιτική πορεία αποδεκτή από όλα τα κράτη-μέλη και, αφού έχει δημιουργηθεί η πολιτική, να δανείσει το πολιτικό βάρος τού συνόλου τής ΕΕ. Η Ashton ερμήνευσε προσεκτικά αυτόν τον ρόλο στις πυρηνικές συνομιλίες με το Ιράν, τις οποίες έχει διεξάγει για λογαριασμό των P5 +1 (τα πέντε μόνιμα μέλη τού Συμβουλίου Ασφαλείας τού ΟΗΕ συν η Γερμανία).

Τέλος, όταν τα κράτη-μέλη έχουν συγκρουόμενα συμφέροντα και όλα νοιάζονται για ένα συγκεκριμένο θέμα, όπως συμβαίνει συχνά σε σχέση με την Ρωσία, ο ύπατος εκπρόσωπος περιορίζεται να προτείνει επιλογές στον χαμηλότερο κοινό παρονομαστή οι οποίες, παρότι μη ικανοποιητικές, αντιπροσωπεύουν αυτά που μπορεί εύλογα να κάνει η ΕΕ. Η Ουκρανία, για καλό ή για κακό, είναι ένα παράδειγμα στο οποίο η ΕΕ θα υπηρετηθεί ελάχιστα αν ο ύπατος εκπρόσωπος προσπαθήσει να οδηγήσει τα κράτη-μέλη σε έναν προορισμό που δεν έχουν (τουλάχιστον ακόμη) συμφωνήσει ότι θέλουν να πάνε.

Η περιγραφή των καθηκόντων τού ύπατου εκπροσώπου περιλαμβάνει, λοιπόν, την διαμόρφωση πολιτικής, την επίτευξη συναίνεσης, και τις δεξιότητες διαχείρισης των συγκρούσεων. Το μέτρο τής επιτυχίας του (ή της) είναι περισσότερο μια λειτουργία τμηματοποίησης της εξωτερικής πολιτικής παρά οι διαπροσωπικές δεξιότητες που ο εκπρόσωπος φέρνει στην δουλειά. Κρινόμενες απέναντι σε αυτές τις απαιτήσεις, οι επιδόσεις τής Ashton είναι αξιοπρεπείς. Με την ίδια λογική, ίσως να μην υπάρχει τόσο σημαντικός λόγος ανησυχίας για την Mogherini, όπως περιμένουν μερικοί.

Η Mogherini είναι η ύπατη εκπρόσωπος που επιθυμούν οι ηγέτες τής ΕΕ. Είναι μια γυναίκα, είναι από την κεντρο-αριστερά, και αποζημιώνει τους Ιταλούς για τις πρόσφατες απώλειές τους στη διεθνή κατάταξη των ισχυρών χωρών. Ίσως το πιο σημαντικό, επειδή της λείπουν εμπειρία και υψηλό κύρος, είναι απίθανο να είναι σε θέση να αμφισβητήσει τον κύριο ρόλο των κρατών-μελών στην εξωτερική πολιτική τής Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επιβεβαιωτικό αυτού, είναι ότι μια σειρά από κράτη-μέλη τής ΕΕ συμφώνησαν στον διορισμό της παρά το γεγονός ότι εξέφρασαν ανησυχίες σχετικά με την τάση τής Ιταλίας να αναζητά μια διευθέτηση με την Ρωσία σε μια στιγμή που η Ρωσία εισβάλλει στον γείτονά της. Όσο δυσαρεστημένες κι αν είναι οι χώρες αυτές με την επιλογή τής Mogherini, είναι βέβαιες ότι η προσωπική της γνώμη για την Ρωσία δεν θα επηρεάσει την βασισμένη στην συναίνεση διαδικασία λήψης αποφάσεων εξωτερικής πολιτικής τής Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Οι αδυναμίες τής Mogherini είναι πραγματικές, αλλά αν επικεντρωθεί σε αυτό που μπορεί ρεαλιστικά να κάνει ο ύπατος εκπρόσωπος της ΕΕ, μπορεί να τις μετατρέψει σε πλεονεκτήματα. Το ότι της λείπουν καθορισμένες πολιτικές θέσεις για τα περισσότερα θέματα θα της επιτρέψει να αντικατοπτρίζει την συναίνεση όταν υπάρχει και να βασίζεται στην EEAS, την οποία τόσο επιμελώς οικοδόμησε η Ashton, για την εφαρμογή των πολιτικών. Αυτό θα μπορούσε να την κάνει μια αποτελεσματική γεφυροποιό μεταξύ των κρατών-μελών που διαφωνούν και επίσης της επιτρέπει να είναι πιο υποστηρικτική από όσο κάποιος με ένα πιο τεκμηριωμένο προφίλ όταν προωθημένες ομάδες ενδιαφερόμενων κρατών θέλουν να προχωρήσουν σε συγκεκριμένα δικά τους θέματα. Η έλλειψη κύρους που την διακρίνει είναι περισσότερο ένα θέμα σχετικής απειρίας παρά έλλειψη προσωπικότητας. Αν ερμηνεύσει σωστά τον πολυδιάστατο ρόλο τού ύπατου εκπροσώπου, το κύρος θα αυξηθεί ανάλογα, όπως συνέβη με την Ashton. Ακόμη και για την πολιτική έναντι της Ρωσίας, η Mogherini έχει μια μοναδική ευκαιρία. Παρά το γεγονός ότι τα μέλη τής ΕΕ είναι διχασμένα σχετικά με το τι πρέπει να κάνουν, η κλιμάκωση της επιθετικότητας της Ρωσίας στην Ουκρανία τα φέρνει σιγά-σιγά κοντά. Ως Ιταλίδα που σχετίζεται με μια σχετικά φιλο-ρωσική στάση, τυχόν κινήσεις της για να αντιμετωπίσει το Κρεμλίνο θα μπορούσαν να είναι ακόμα πιο αποτελεσματικές.

Η ΕΕ και οι Ηνωμένες Πολιτείες χρειάζονται μια πιο ομοιογενή και αποτελεσματική ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική. Αλλά η ΕΕ είναι αυτό που είναι. Μια υπουργός Εξωτερικών σαν της Αμερικής με ισχυρό όραμα και σφοδρή επιθυμία για τα φώτα τής δημοσιότητας δεν θα μεταμορφώσει την Ένωση, επειδή αυτός ή αυτή δεν θα έχει τη νομική εξουσία και την πολιτική νομιμοποίηση για να το πράξει. Αλλά μια καλή ύπατη εκπρόσωπος μπορεί παρά ταύτα να κινήσει την ΕΕ προς την σωστή κατεύθυνση, εφ’ όσον αυτός ή αυτή αντιλαμβάνεται τις λεπτές αποχρώσεις τού συγκεκριμένου ρόλου. Και με την υποστήριξη ειδικευμένων συμβούλων από την EEAS, η Mogherini μπορεί να γίνει η ύπατη εκπρόσωπος που χρειάζεται η ΕΕ.

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/141958/jeremy-shapiro-and-riccard...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr