Η Αμερική σε αποσύνθεση | Foreign Affairs - Hellenic Edition

Η Αμερική σε αποσύνθεση

Οι πηγές τής πολιτικής δυσλειτουργίας

Η δημιουργία τής Αμερικανικής Δασικής Υπηρεσίας στο γύρισμα του 20ου αιώνα ήταν το κορυφαίο παράδειγμα της οικοδόμησης του αμερικανικού κράτους κατά την διάρκεια της Προοδευτικής Εποχής. Πριν από την ψήφιση του Νόμου Pendleton το 1883, οι δημόσιες υπηρεσίες στις Ηνωμένες Πολιτείες είχαν κατανεμηθεί από τα πολιτικά κόμματα με βάση την πατρωνία. Η Δασική Υπηρεσία, αντίθετα, ήταν το πρωτότυπο ενός νέου μοντέλου αξιοκρατικής γραφειοκρατίας. Θα ήταν στελεχωμένη με γεωπόνους και δασολόγους πανεπιστημιακής μόρφωσης που θα επιλέγοντο βάσει των ικανοτήτων και της τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης τους, και ο καθοριστικός αγώνας της ήταν η επιτυχημένη προσπάθεια του αρχικού επικεφαλής της, του Gifford Pinchot, να εξασφαλίσει γραφειοκρατική αυτονομία και να ξεφύγει την συνήθη παρέμβαση από το Κογκρέσο. Εκείνη την εποχή, η ιδέα ότι οι δασικοί επαγγελματίες, και όχι οι πολιτικοί, θα πρέπει να διαχειρίζονται την δημόσια γη και να χειρίζονται την στελέχωση του τμήματος ήταν επαναστατική, αλλά δικαιώθηκε από τις εντυπωσιακές επιδόσεις τής Υπηρεσίας. Αρκετές σημαντικές ακαδημαϊκές μελέτες έχουν μεταχειριστεί τις αρχικές δεκαετίες τής Υπηρεσίας ως μια κλασική περίπτωση επιτυχούς δημόσιας διοίκησης.

Σήμερα, ωστόσο, πολλοί θεωρούν την Δασική Υπηρεσία ως άκρως δυσλειτουργική γραφειοκρατία που εκτελεί μια ξεπερασμένη αποστολή με λάθος εργαλεία. Εξακολουθεί να στελεχώνεται από επαγγελματίες δασολόγους, πολλούς εξαιρετικά αφοσιωμένους στην αποστολή τού οργανισμού, αλλά έχει χάσει μεγάλο μέρος της αυτονομίας που είχε κερδίσει υπό τον Pinchot. Λειτουργεί κάτω από πολλαπλές και συχνά αντικρουόμενες εντολές από το Κογκρέσο και τα δικαστήρια, και κοστίζει στους φορολογούμενους ένα σημαντικό χρηματικό ποσό, ενώ πετυχαίνει αμφίβολους στόχους. Το εσωτερικό σύστημα λήψης αποφάσεων της υπηρεσίας είναι συχνά χαοτικό, και έχει χαθεί το υψηλό ηθικό και η συνοχή τού προσωπικού που ο Pinchot εργάστηκε τόσο σκληρά για να προωθήσει. Αυτές τις μέρες γράφονται βιβλία που υποστηρίζουν ότι η Δασική Υπηρεσία θα έπρεπε να καταργηθεί εντελώς. Εάν η δημιουργία τής Δασικής Υπηρεσίας αποτέλεσε παράδειγμα για την ανάπτυξη του σύγχρονου αμερικανικού κράτους, η παρακμή της αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα της φθοράς τού εν λόγω κράτους.

Η μεταρρύθμιση των δημοσίων υπηρεσιών στα τέλη τού 19ου αιώνα προήχθη από ακαδημαϊκούς και ακτιβιστές όπως ο Francis Lieber, ο Woodrow Wilson και ο Frank Goodnow, ο οποίος πίστευε στην ικανότητα των σύγχρονων φυσικών επιστημών να επιλύουν ανθρώπινα προβλήματα. Ο Wilson, όπως ο σύγχρονός του, Max Weber, έκανε διάκριση μεταξύ της πολιτικής και της διοίκησης. Η πολιτική, υποστήριζε, ήταν μια περιοχή τελικών μέσων, υποκείμενη σε δημοκρατική αμφισβήτηση, αλλά η διοίκηση ήταν το βασίλειο της εφαρμογής, το οποίο θα μπορούσε να μελετάται εμπειρικά και να υποβάλλεται σε επιστημονική ανάλυση.

Η πεποίθηση ότι η δημόσια διοίκηση θα μπορούσε να μετατραπεί σε μια επιστήμη φαίνεται τώρα αφελής και άστοχη. Αλλά τότε, ακόμη και στις ανεπτυγμένες χώρες, οι κυβερνήσεις διοικούντο σε μεγάλο βαθμό από πολιτικούς μεσάζοντες ή διεφθαρμένους τοπικούς άρχοντες, γι’ αυτό ήταν απόλυτα λογικό να ζητείται να γίνεται η επιλογή των δημοσίων υπαλλήλων με βάση την εκπαίδευση και τα προσόντα και όχι την ευνοιοκρατία. Το πρόβλημα με την επιστημονική διαχείριση είναι ότι ακόμη και οι πιο καταρτισμένοι επιστήμονες της εποχής κατά καιρούς παίρνουν τα πράγματα λάθος, και μερικές φορές σε μεγάλο βαθμό. Και δυστυχώς, αυτό είναι που συνέβη στην Δασική Υπηρεσία σε σχέση με αυτό που κατέληξε να γίνει μια από τα ζωτικής σημασίας αποστολές της, η καταπολέμηση των δασικών πυρκαγιών.

Ο Pinchot είχε δημιουργήσει μια υψηλής ποιότητας υπηρεσία αφιερωμένη σε έναν βασικό στόχο: Την διαχείριση της βιώσιμης εκμετάλλευσης των δασικών πόρων. Η Μεγάλη Πυρκαγιά τού Αϊντάχο το1910, όμως, έκαψε περίπου τρία εκατομμύρια στρέμματα και σκότωσε τουλάχιστον 85 ανθρώπους, και η επακόλουθη πολιτική κατακραυγή οδήγησε την Δασική Υπηρεσία να εστιάσει περισσότερο όχι μόνο στην συγκομιδή ξυλείας αλλά και στην καταστολή των δασικών πυρκαγιών. Ωστόσο, οι αρχικοί υποστηρικτές τής επιστημονικής δασοκομίας δεν κατανοούν σωστά τον ρόλο των πυρκαγιών στην οικολογία των δασών. Οι δασικές πυρκαγιές είναι ένα φυσικό φαινόμενο και εξυπηρετούν έναν σημαντικό ρόλο στην διατήρηση της υγείας των δασών τής Δύσης. Τα δέντρα που δεν αντέχουν την σκιά, όπως τα πεύκα ponderosa, τα πεύκα lodgepole και οι γιγαντιαίες sequoias, απαιτούν περιοδικές πυρκαγιές για να καθαρίσουν οι περιοχές στις οποίες μπορούν να αναγεννηθούν, και αφότου οι πυρκαγιές έσβηναν, αυτά τα δέντρα υφίσταντο εισβολή από είδη όπως το έλατο Douglas. (Τα πεύκα lodgepole όντως απαιτούν φωτιές για να διαδώσουν τους σπόρους τους). Με την πάροδο των ετών, πολλά αμερικανικά δάση ανέπτυξαν υψηλή πυκνότητα δέντρων και τεράστια συσσώρευση ξηρής υποβλάστησης, έτσι ώστε όταν συνέβαιναν πυρκαγιές ήταν πολύ μεγαλύτερες και πιο καταστροφικές.

Μετά από καταστροφές όπως οι τεράστιες πυρκαγιές στο Yellowstone το 1988, οι οποίες έληξαν αφότου κατέκαψαν περίπου 800.000 εκτάρια του πάρκου και χρειάστηκαν αρκετούς μήνες για να τεθούν υπό έλεγχο, το κοινό άρχισε να δίνει προσοχή. Οι οικολόγοι άρχισαν να επικρίνουν δριμύτατα τον ίδιο τον στόχο τής πρόληψης των πυρκαγιών, και στα μέσα τής δεκαετίας τού 1990, η Δασική Υπηρεσία άλλαξε πορεία και επίσημα υιοθέτησε μια προσέγγιση «ας καούν». Αλλά τα χρόνια των άστοχων πολιτικών δεν θα μπορούσαν απλώς να διαγραφούν, δεδομένου ότι τόσα πολλά δάση είχαν γίνει γιγαντιαία σπιρτόκουτα.

Επιπλέον, ως αποτέλεσμα της αύξησης του πληθυσμού στην αμερικανική Δύση τις τελευταίες δεκαετίες τού 20ου αιώνα, πολλοί περισσότεροι άνθρωποι άρχισαν να ζουν σε περιοχές ευάλωτες σε πυρκαγιές. Όπως και οι άνθρωποι που επιλέγουν να ζουν σε πλημμυρικές περιοχές ή σε νησιά-φράγματα, έτσι και αυτά τα άτομα εξέθεταν τον εαυτό τους σε υπέρμετρους κινδύνους που μετριάζοντο από αυτό που ουσιαστικά ήταν κυβερνητικά επιδοτούμενη ασφάλιση. Μέσω των εκλεγμένων αντιπροσώπων τους, πίεσαν σκληρά για να βεβαιωθούν ότι, στην Δασική Υπηρεσία και σε άλλες ομοσπονδιακές Υπηρεσίες που είναι αρμόδιες για την διαχείριση των δασών, δόθηκαν οι πόροι για να συνεχίσουν την καταπολέμηση των πυρκαγιών που θα μπορούσαν να απειλήσουν την περιουσία τους. Υπό αυτές τις συνθήκες, η ορθολογική ανάλυση κόστους-οφέλους αποδείχθηκε δύσκολη, και αντί να προσπαθήσει να δικαιολογήσει την απόφασή της να μην αναλαμβάνει δράση, η κυβέρνηση εύκολα κατέληγε να δαπανά 1.000.000 δολάρια για να προστατεύσει ένα σπίτι αξίας 100.000 δολαρίων.

Ενώ όλα αυτά συνέβαιναν, η αρχική αποστολή τής Δασικής Υπηρεσίας διαβρωνόταν. Η συγκομιδή ξυλείας από εθνικούς δρυμούς, για παράδειγμα, βούτηξε, από περίπου 11 δισεκατομμύρια σε περίπου τρία δισεκατομμύρια πόδια ανά έτος και μόνο την δεκαετία τού 1990. Αυτό οφειλόταν εν μέρει στις αλλαγές των οικονομικών τής βιομηχανίας ξυλείας, αλλά οφειλόταν επίσης στην μεταβολή των εθνικών αξιών. Με την αύξηση της περιβαλλοντικής συνείδησης, τα φυσικά δάση εκλαμβάνοντο ολοένα και περισσότερο ως καταφύγια που πρέπει να προστατευθούν για το δικό τους καλό, όχι ως οικονομικοί πόροι που πρέπει να αξιοποιηθούν. Και ακόμη και από την άποψη της οικονομικής εκμετάλλευσης, η Δασική Υπηρεσία δεν είχε κάνει καλή δουλειά. Η ξυλείας που διατίθετο στην αγορά τιμολογείτο πολύ χαμηλότερα από το κόστος των εργασιών˙ Η τιμολόγηση της ξυλείας τού οργανισμού ήταν αναποτελεσματική˙ Και όπως με όλες τις κυβερνητικές υπηρεσίες, η Δασική Υπηρεσία είχε κίνητρο να αυξήσει τις δαπάνες της, αντί να τις περιορίσει.

Με λίγα λόγια, οι επιδόσεις τής Δασικής Υπηρεσίας επιδεινώθηκαν επειδή έχασε την αυτονομία που είχε αποκτήσει υπό τον Pinchot. Το πρόβλημα ξεκίνησε με την υποκατάσταση μιας ενιαίας αποστολής με πολλαπλές άλλες και ενδεχομένως αντικρουόμενες. Στις μεσαίες δεκαετίες τού 20ου αιώνα, η πυρόσβεση άρχισε να εκτοπίζει την εκμετάλλευση της ξυλείας, αλλά στην συνέχεια η ίδια η πυρόσβεση έγινε αμφιλεγόμενη και εκτοπίστηκε από την διατήρηση [των δασών]. Ωστόσο, καμιά από τις παλιές αποστολές δεν απορρίφθηκε και κάθε μια προσήλκυε ομάδες συμφερόντων που υποστήριζαν διάφορες πτυχές τής Υπηρεσίας: Οι καταναλωτές τής ξυλείας, οι ιδιοκτήτες ακινήτων, οι κατασκευαστές ακίνητων, οι περιβαλλοντολόγοι, οι φιλόδοξοι πυροσβέστες και ούτω καθεξής. Το Κογκρέσο, εν τω μεταξύ, το οποίο είχε αποκλειστεί από την μικροδιαχείριση των πωλήσεων γης υπό τον Pinchot, επανατοποθετήθηκε με την έκδοση διαφόρων νομοθετικών εντολών, αναγκάζοντας την Δασική Υπηρεσία να ακολουθήσει πολλούς διαφορετικούς στόχους, μερικοί από αυτούς σε αντίθεση ο ένας με τον άλλο.

Έτσι, η μικρή, συνεκτική υπηρεσία που δημιουργήθηκε από τον Pinchot και επαινέθηκε από τους μελετητές, εξελίχθηκε σιγά-σιγά σε μια μεγάλη, «βαλκανοποιημένη» Υπηρεσία. Έγινε αντικείμενο πολλών από τις ασθένειες που επηρεάζουν τις κυβερνητικές Υπηρεσίες γενικότερα: Οι υπάλληλοί της κατέληξαν να ενδιαφέρονται περισσότερο για την προστασία των προϋπολογισμών και τις θέσεις εργασίας τους αντί για την αποτελεσματική εκτέλεση της αποστολής τους. Και επέμεναν στις παλιές εντολές τους ακόμη και όταν γύρω τους άλλαζαν τόσο η επιστήμη όσο και η κοινωνία.

Η ιστορία τής Δασικής Υπηρεσίας των ΗΠΑ δεν είναι μια μεμονωμένη περίπτωση, αλλά εκπρόσωπος μιας ευρύτερης τάσης τής πολιτικής αποσύνθεσης˙ Ειδικοί για την δημόσια διοίκηση έχουν τεκμηριώσει μια σταθερή επιδείνωση της συνολικής ποιότητας της αμερικανικής κυβέρνησης για περισσότερο από μια γενιά. Με πολλούς τρόπους, η γραφειοκρατία των ΗΠΑ έχει απομακρυνθεί από το Βεμπεριανό ιδανικό μιας δυναμικής και αποτελεσματικής οργάνωσης στελεχωμένης από άτομα που επιλέγονται για την ικανότητά τους και τις τεχνικές τους γνώσεις. Το σύστημα στο σύνολό του είναι λιγότερο αξιοκρατικό: Αντί να προέρχεται από κορυφαίες σχολές, το 45% των πρόσφατων νέων προσλήψεων στις ομοσπονδιακές Υπηρεσίες είναι βετεράνοι, όπως επιτάσσει το Κογκρέσο. Και μια σειρά από έρευνες για το ομοσπονδιακό εργατικό δυναμικό ζωγραφίζει μιαν απογοητευτική εικόνα. Σύμφωνα με τον μελετητή Paul Light, «Οι ομοσπονδιακοί εργαζόμενοι φαίνεται να παρακινούνται περισσότερο από τον μισθό παρά από την αποστολή, παγιδευμένοι σε σταδιοδρομίες που δεν μπορούν να ανταγωνιστούν με τις επιχειρήσεις και τους μη κερδοσκοπικούς οργανισμούς, προβληματισμένοι από την έλλειψη πόρων για να κάνουν την δουλειά τους, δυσαρεστημένοι με τις ανταμοιβές για την ολοκλήρωση μιας καλής δουλειάς και με την έλλειψη συνεπειών για μια δουλειά που δεν έγινε καλά, και δεν θέλουν να εμπιστεύονται τις δικές τους οργανώσεις».

ΓΙΑΤΙ ΟΙ ΘΕΣΜΟΙ ΠΑΡΑΚΜΑΖΟΥΝ

Στο κλασικό έργο Political Order in Changing Societies (Πολιτική Τάξη σε Μεταβαλλόμενες Κοινωνίες), ο πολιτικός επιστήμονας Samuel Huntington χρησιμοποίησε τον όρο «πολιτική αποσύνθεση» για να εξηγήσει την πολιτική αστάθεια σε πολλές νέες ανεξάρτητες χώρες μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο. Ο Huntington υποστηρίζει ότι ο κοινωνικοοικονομικός εκσυγχρονισμός προκάλεσε προβλήματα στις παραδοσιακές πολιτικές τάξεις, οδηγώντας στην κινητοποίηση των νέων κοινωνικών ομάδων, των οποίων η συμμετοχή δεν θα μπορούσε να καλυφθεί από τους υπάρχοντες πολιτικούς θεσμούς. Η πολιτική φθορά προκλήθηκε από την αδυναμία των θεσμών να προσαρμοστούν στις μεταβαλλόμενες συνθήκες. Η φθορά ήταν έτσι με πολλούς τρόπους μια προϋπόθεση πολιτικής ανάπτυξης: Το παλιό έπρεπε να διαλυθεί ώστε να ανοίξει ο δρόμος για το νέο. Αλλά οι μεταβάσεις μπορούσε να είναι εξαιρετικά χαοτικές και βίαιες, και δεν υπήρχε καμία εγγύηση ότι οι παλιοί πολιτικοί θεσμοί θα προσαρμόζοντο στις νέες συνθήκες συνεχώς και ειρηνικά.

Το μοντέλο αυτό είναι ένα καλό σημείο εκκίνησης για μια ευρύτερη κατανόηση της πολιτικής αποσύνθεσης γενικότερα. Οι θεσμοί είναι «σταθερά, αποτιμώμενα, επαναλαμβανόμενα μοτίβα συμπεριφοράς», όπως το έθεσε Huntington, των οποίων η πιο σημαντική λειτουργία είναι να διευκολύνουν την συλλογική δράση. Χωρίς κάποιο σύνολο σαφών και σχετικά σταθερών κανόνων, τα ανθρώπινα όντα θα πρέπει να επαναδιαπραγματεύονται τις αλληλεπιδράσεις τους σε κάθε μεταβολή. Οι κανόνες αυτοί συχνά είναι πολιτιστικά καθορισμένοι και ποικίλλουν μεταξύ των διαφόρων κοινωνιών και εποχών, αλλά η ικανότητα της δημιουργίας τους και της συμμόρφωσης σε αυτούς είναι γενετικά προσαρτημένη μέσα στον ανθρώπινο εγκέφαλο. Μια φυσική τάση προς τον κομφορμισμό βοηθά να δοθεί στους θεσμούς αδράνεια και είναι αυτή που επέτρεψε στις ανθρώπινες κοινωνίες να επιτύχουν επίπεδα κοινωνικής συνεργασίας που δεν έχουν σύγκριση με οποιοδήποτε άλλο είδος ζώου.

Η ίδια η σταθερότητα των θεσμών, ωστόσο, είναι επίσης η πηγή τής πολιτικής αποσύνθεσης. Οι θεσμοί δημιουργήθηκαν για να ικανοποιήσουν τις απαιτήσεις συγκεκριμένων περιστάσεων, αλλά στην συνέχεια, οι συνθήκες άλλαξαν και τα θεσμικά όργανα απέτυχαν να προσαρμοστούν. Μια αιτία είναι γνωσιακή: Οι άνθρωποι αναπτύσσουν διανοητικά μοντέλα για το πώς λειτουργεί ο κόσμος και τείνουν να επιμένουν σε αυτά, ακόμη και ενόψει αντιφατικών στοιχείων. Ένας άλλος λόγος είναι τα ομαδικά συμφέροντα: Οι θεσμοί δημιουργούν ευνοημένες τάξεις εντεταγμένων, που αναπτύσσουν ένα συμφέρον στο status quo και αντιστέκονται σε πιέσεις για μεταρρύθμιση.

Στην θεωρία, η δημοκρατία, και ειδικότερα η Μαντισονιανή εκδοχή τής δημοκρατίας που κατοχυρώθηκε στο Σύνταγμα των ΗΠΑ, θα έπρεπε να μετριάσει το πρόβλημα της εν λόγω κατάληψης εκ των έσω, εμποδίζοντας την εμφάνιση μιας δεσπόζουσας φατρίας ή ελίτ που να μπορεί να χρησιμοποιήσει την πολιτική εξουσία της για να τυραννήσει όλη την χώρα. Αυτό επιτυγχάνεται με την διάχυση της εξουσίας σε μια σειρά ανταγωνιστικών κλάδων τής κυβέρνησης και με το να επιτρέπεται ο ανταγωνισμός μεταξύ διαφόρων συμφερόντων σε μια μεγάλη και ποικίλη χώρα.

Αλλά, η Μαντισονιανή δημοκρατία αποτυγχάνει συχνά να αποδίδει όπως διαφημίζεται. Τα μέλη των ελίτ συνήθως έχουν προνομιακή πρόσβαση στην εξουσία και στις πληροφορίες, τα οποία χρησιμοποιούν για να προστατεύσουν τα συμφέροντά τους. Οι κανονικοί ψηφοφόροι δεν θα θυμώσουν με έναν διεφθαρμένο πολιτικό, αν δεν ξέρουν εξ αρχής ότι έχουν κλαπεί χρήματα. Γνωστικές δυσκαμψίες ή πεποιθήσεις μπορεί επίσης να αποτρέψουν τις κοινωνικές ομάδες από το να κινητοποιηθούν για το δικό τους συμφέρον. Για παράδειγμα, στις Ηνωμένες Πολιτείες, πολλοί ψηφοφόροι από την εργατική τάξη υποστηρίζουν υποψηφίους που υπόσχονται να μειώσουν τους φόρους για τους πλούσιους, παρά το γεγονός ότι οι εν λόγω φορολογικές περικοπές αναμφισβήτητα θα τους στερήσουν σημαντικές κυβερνητικές υπηρεσίες.

Επιπλέον, διαφορετικές ομάδες έχουν διαφορετικές ικανότητες για να οργανωθούν ώστε να υπερασπιστούν τα συμφέροντά τους. Οι παραγωγοί ζάχαρης και οι καλλιεργητές καλαμποκιού είναι γεωγραφικά συγκεντρωμένοι και επικεντρωμένοι στις τιμές των προϊόντων τους, σε αντίθεση με τους απλούς καταναλωτές ή τους φορολογούμενους, οι οποίοι είναι διασκορπισμένοι και για τους οποίους οι τιμές αυτών των προϊόντων είναι μόνο ένα μικρό μέρος των προϋπολογισμών τους. Δεδομένων των θεσμικών κανόνων που συχνά ευνοούν ειδικά συμφέροντα (όπως το γεγονός ότι η Φλόριντα και η Αϊόβα, όπου καλλιεργούνται η ζάχαρη και το καλαμπόκι, είναι εκλογικά κυμαινόμενες πολιτείες), αυτές οι ομάδες αναπτύσσουν μια υπερμεγέθη επιρροή στην γεωργική και την εμπορική πολιτική. Ομοίως, οι ομάδες τής μεσαίας τάξης είναι συνήθως πολύ πιο πρόθυμες και ικανές να υπερασπιστούν τα συμφέροντά τους, όπως είναι η διατήρηση της έκπτωσης φόρου για στεγαστικά δάνεια, από όσο είναι οι φτωχοί. Αυτό καθιστά καθολικά δικαιώματα όπως η Κοινωνική Ασφάλιση ή η Ασφάλιση Υγείας πολύ πιο εύκολο να υποστηριχθούν πολιτικά από όσο τα προγράμματα που στοχεύουν μόνο τους φτωχούς.

Τέλος, η φιλελεύθερη δημοκρατία συνδέεται σχεδόν καθολικά με την οικονομία τής αγοράς, κάτι που έχει την τάση να παράγει νικητές και ηττημένους και ενισχύει αυτό που ο James Madison ονόμαζε τις «διαφορετικές και άνισες σχολές απόκτησης ιδιοκτησίας». Αυτό το είδος τής οικονομικής ανισότητας δεν είναι από μόνο του κάτι κακό, στον βαθμό που τονώνει την καινοτομία και την ανάπτυξη και λαμβάνει χώρα υπό συνθήκες ίσης πρόσβασης στο οικονομικό σύστημα. Γίνεται εξαιρετικά προβληματικό, όμως, όταν οι οικονομικοί νικητές επιδιώκουν να μετατρέψουν τον πλούτο τους σε άνιση πολιτική επιρροή. Μπορούν να το πράξουν με την δωροδοκία ενός νομοθέτη ή γραφειοκράτη, δηλαδή, βάσει συναλλαγής, ή, πιο επιζήμια, με την αλλαγή των θεσμικών κανόνων ώστε να ευνοούν τον εαυτό τους - για παράδειγμα, με το κλείσιμο του ανταγωνισμού στις αγορές όπου ήδη κυριαρχούν, γέρνοντας τον ανταγωνιστικό χώρο όλο και πιο απότομα υπέρ τους.

Η πολιτική αποσύνθεση, λοιπόν, εμφανίζεται όταν τα θεσμικά όργανα αδυνατούν να προσαρμοστούν στις μεταβαλλόμενες εξωτερικές συνθήκες, είτε λόγω πνευματικής ακαμψίας είτε εξαιτίας τής δυνατότητας των κατεστημένων ελίτ να προστατεύσουν τις θέσεις τους και να εμποδίζουν την αλλαγή. Η φθορά μπορεί να ταλαιπωρήσει οποιονδήποτε τύπο πολιτικού συστήματος, αυταρχικό ή δημοκρατικό. Και ενώ τα δημοκρατικά πολιτικά συστήματα θεωρητικά έχουν μηχανισμούς αυτο-διόρθωσης που θα τους επιτρέψουν να μεταρρυθμιστούν, επίσης ανοίγουν τον εαυτό τους στην φθορά λόγω της νομιμοποίησης των δραστηριοτήτων των ισχυρών ομάδων συμφερόντων που μπορούν να μπλοκάρουν την αναγκαία αλλαγή.

Αυτό είναι ακριβώς ό, τι έχει συμβεί στις Ηνωμένες Πολιτείες κατά τις τελευταίες δεκαετίες, καθώς πολλοί από τους πολιτικούς θεσμούς τους έχουν γίνει ολοένα και πιο δυσλειτουργικοί. Ένας συνδυασμός πνευματικής ακαμψίας και της δύναμης των εδραιωμένων πολιτικών παραγόντων εμποδίζει αυτούς τους θεσμούς από το να μεταρρυθμιστούν. Και δεν υπάρχει καμία εγγύηση ότι η κατάσταση θα αλλάξει πολύ, χωρίς ένα σημαντικό σοκ στην πολιτική τάξη.

ΕΝΑ ΚΡΑΤΟΣ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ ΚΑΙ ΚΟΜΜΑΤΩΝ

Οι σύγχρονες φιλελεύθερες δημοκρατίες έχουν τρεις κυβερνητικούς κλάδους - τον εκτελεστικό, τον δικαστικό και τον νομοθετικό - που αντιστοιχούν στις τρεις βασικές κατηγορίες πολιτικών θεσμών: Στο κράτος, στο κράτος δικαίου και στην δημοκρατία. Η εκτελεστική εξουσία είναι ο κλάδος που χρησιμοποιεί την εξουσία για να εφαρμόσει τους κανόνες και να εφαρμόσει την πολιτική˙ Το δικαστικό και το νομοθετικό σώμα περιορίζουν την εξουσία και να την κατευθύνουν σε δημόσιους σκοπούς. Στις θεσμικές προτεραιότητες τους, οι Ηνωμένες Πολιτείες, με μακρά παράδοση δυσπιστίας στην κυβερνητική εξουσία, έχουν τονίσει πάντα τον ρόλο των θεσμικών οργάνων περιορισμού - το δικαστικό και το νομοθετικό σώμα – επί του κράτους. Ο πολιτικός επιστήμονας Stephen Skowronek έχει χαρακτηρίσει την αμερικανική πολιτική κατά την διάρκεια του 19ου αιώνα ως «κράτος των δικαστηρίων και των κομμάτων», όπου οι κυβερνητικές λειτουργίες που στην Ευρώπη θα είχαν εκτελεστεί από μια γραφειοκρατία τού εκτελεστικού κλάδου, αντ’ αυτού εκτελέστηκαν από τους δικαστές και τους εκλεγμένους αντιπροσώπους. Η δημιουργία μιας σύγχρονης, κεντρικής, αξιοκρατικής γραφειοκρατίας ικανής να ασκεί δικαιοδοσία σε ολόκληρη την επικράτεια της χώρας ξείνησε μόλις το 1880, και ο αριθμός των επαγγελματιών δημοσίων υπαλλήλων αυξήθηκε σιγά-σιγά μέσα από το New Deal, μισόν αιώνα αργότερα. Αυτές οι αλλαγές ήρθαν πολύ αργότερα και πιο διστακτικά από ό, τι σε χώρες όπως η Γαλλία, η Γερμανία και το Ηνωμένο Βασίλειο.

Η στροφή προς ένα πιο σύγχρονο διοικητικό κράτος συνοδεύτηκε από μια τεράστια αύξηση στο μέγεθος της κυβέρνησης κατά την διάρκεια των μεσαίων δεκαετιών τού 20ου αιώνα. Τα συνολικά επίπεδα αμφότερων των φόρων και των κρατικών δαπανών δεν έχουν αλλάξει πολύ από το 1970˙ Παρά την αντίδραση ενάντια στο κράτος πρόνοιας που ξεκίνησε με την εκλογή τού προέδρου Ronald Reagan το 1980, το «μεγάλο κράτος» φαίνεται πολύ δύσκολο να διαλυθεί. Αλλά η φαινομενικά μη αναστρέψιμη αύξηση της έκτασης της κυβέρνησης στον 20ο αιώνα, έχει κρύψει μια μεγάλη αποκλιμάκωση τής ποιότητάς του. Αυτό είναι σε μεγάλο βαθμό επειδή οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν επιστρέψει με ορισμένους τρόπους στο να είναι ένα «κράτος δικαστηρίων και κομμάτων», δηλαδή ένα κράτος στο οποίο τα δικαστήρια και οι νομοθέτες έχουν σφετεριστεί πολλές από τις αρμόζουσες λειτουργίες τής εκτελεστικής εξουσίας, καθιστώντας την λειτουργία τής κυβέρνησης στο σύνολό της και ασυνάρτητη και αναποτελεσματική.

Η ιστορία των δικαστηρίων είναι η σταθερά αυξανόμενη δικαστικοποίησης των λειτουργιών που σε άλλες ανεπτυγμένες δημοκρατίες αντιμετωπίζονται από τις διοικητικές γραφειοκρατίες, οδηγώντας σε μια έκρηξη δαπανηρών αντιδικιών, σε βραδύτητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων, και σε ιδιαίτερα ασυνεπή εφαρμογή των νόμων. Στις Ηνωμένες Πολιτείες σήμερα, αντί να υπάρχουν περιορισμοί στην κυβέρνηση, τα δικαστήρια έχουν γίνει εναλλακτικά μέσα για την επέκταση της κυβέρνησης.

Υπήρξε ένας παράλληλος σφετερισμός από το Κογκρέσο. Οι ομάδες συμφερόντων, που έχουν χάσει την ικανότητά τους να διαφθείρουν τους νομοθέτες άμεσα μέσω δωροδοκίας, έχουν βρει άλλα μέσα να γραπώνουν και να ελέγχουν νομοθέτες. Αυτές οι ομάδες συμφερόντων ασκούν επιρροή με τρόπο δυσανάλογο σε σχέση με την θέση τους στην κοινωνία, στρεβλώνουν τόσο τους φόρους όσο και τις δαπάνες, και αυξάνουν τα συνολικά επίπεδα του ελλείμματος λόγω της ικανότητάς τους να χειραγωγούν τον προϋπολογισμό υπέρ των συμφερόντων τους. Μπορούν επίσης να υπονομεύουν την ποιότητα της δημόσιας διοίκησης μέσα από τις πολλαπλές εντολές που προτρέπουν το Κογκρέσο να υποστηρίζει.

Και τα δύο φαινόμενα - η δικαστικοποίηση της διοίκησης και η εξάπλωση τής επιρροής των ομάδων συμφερόντων - τείνουν να υπονομεύσουν την εμπιστοσύνη που έχουν οι άνθρωποι στην κυβέρνηση. Η δυσπιστία απέναντι στην κυβέρνηση τότε διαιωνίζεται και αυτοτροφοδοτείται. Η δυσπιστία απέναντι στους εκτελεστικούς οργανισμούς οδηγεί σε απαιτήσεις για περισσότερους νομικούς ελέγχους στην κυβέρνηση, κάτι που μειώνει την ποιότητα και την αποτελεσματικότητά της. Την ίδια στιγμή, η ζήτηση για δημόσιες υπηρεσίες προκαλεί το Κογκρέσο να επιβάλει νέες εντολές στην εκτελεστική εξουσία, κάτι που συχνά να αποδεικνύεται δύσκολο, αν όχι αδύνατο, να εκπληρώσει. Και οι δύο διαδικασίες οδηγούν σε μείωση της γραφειοκρατικής αυτονομίας, που με την σειρά της οδηγεί σε άκαμπτη, δεσμευμένη από τους κανόνες, μη δημιουργική και ανομοιογενή κυβέρνηση.

Το αποτέλεσμα είναι μια κρίση αντιπροσώπευσης, στην οποία οι απλοί πολίτες αισθάνονται ότι η υποτιθέμενη δημοκρατική κυβέρνησή τους δεν αντικατοπτρίζει πλέον πραγματικά τα συμφέροντά τους και είναι υπό τον έλεγχο μιας πλειάδας από σκιώδεις ελίτ. Αυτό που είναι ειρωνικό και περίεργο για τούτο το φαινόμενο είναι ότι αυτή η κρίση τής αντιπροσώπευσης έχει συμβεί σε μεγάλο βαθμό λόγω των μεταρρυθμίσεων που αποσκοπούν στο να καταστήσουν το σύστημα πιο δημοκρατικό. Στην πραγματικότητα, αυτές τις μέρες υπάρχουν πάρα πολλοί νόμοι και πάρα πολλή δημοκρατία σε σχέση με την ικανότητα του αμερικανικού κράτους.

ΟΙ ΔΙΚΑΣΤΕΣ ΤΡΕΛΑΘΗΚΑΝ

Ένα από τα μεγάλα σημεία καμπής στην αμερικανική ιστορία τού 20ου αιώνα ήταν η απόφαση του Ανώτατου Δικαστηρίου για την υπόθεση «Brown εναντίον Συμβουλίου Εκπαίδευσης» το 1954 που ανέτρεπε την απόφαση στην υπόθεση «Plessy εναντίον Φέργκιουσον» το 1896, με την οποία είχαν γίνει νομικά δεκτές οι διακρίσεις. Η απόφαση Brown ήταν το σημείο εκκίνησης του κινήματος για τα πολιτικά δικαιώματα, που πέτυχε την εξάρθρωση των τυπικών φραγμών για την φυλετική ισότητα και εγγυάται τα δικαιώματα των Αφροαμερικανών και των άλλων μειονοτήτων. Το μοντέλο τού να χρησιμοποιούνται τα δικαστήρια ώστε να επιβάλλονται νέοι κοινωνικοί κανόνες ακολούθησαν στην συνέχεια πολλά άλλα κοινωνικά κινήματα, από την προστασία τού περιβάλλοντος και την ασφάλεια των καταναλωτών μέχρι τα δικαιώματα των γυναικών και τον γάμο των ομοφυλοφίλων.

Τόσο συνήθης είναι αυτή η ηρωική αφήγηση στους Αμερικανούς, που σπάνια αντιλαμβάνονται πόσο περίεργη είναι αυτή η προσέγγιση για την κοινωνική αλλαγή. Η κύρια κινητήρια δύναμη στην υπόθεση Brown ήταν η Εθνική Ένωση για την Πρόοδο των Έγχρωμων Ανθρώπων (National Association for the Advancement of Colored People), μια ιδιωτική εθελοντική ένωση που υπέβαλε μήνυση για ταξική δράση εναντίον τού Εκπαιδευτικού Συμβουλίου τής Topeka, στο Κάνσας, για λογαριασμό μιας μικρής ομάδας γονέων και των παιδιών τους. Η πρωτοβουλία έπρεπε να προέρχεται από ιδιωτικές ομάδες, φυσικά, επειδή τόσο η πολιτειακή κυβέρνηση όσο και το Κογκρέσο είχαν μπλοκαριστεί από τις δυνάμεις υπέρ των διακρίσεων. Η NAACP συνέχισε να πιέζει την υπόθεση σε δεύτερο βαθμό σε όλη την διαδρομή προς το Ανώτατο Δικαστήριο, όπου εκπροσωπήθηκε από τον μέλλοντα δικαστή τού Ανωτάτου Δικαστηρίου, Thurgood Marshall. Αυτό που ήταν αναμφισβήτητα μια από τις πιο σημαντικές αλλαγές στην αμερικανική δημόσια πολιτική προέκυψε όχι επειδή το Κογκρέσο ως εκπρόσωπος του αμερικανικού λαού ψήφισε για αυτό, αλλά επειδή ιδιώτες το έφεραν σε δίκη μέσω του δικαστικού συστήματος ώστε να αλλάξει τους κανόνες. Μετέπειτα αλλαγές, όπως η Πράξη Πολιτικών Δικαιωμάτων (Civil Rights Act) και ο Νόμος περί Δικαιωμάτων Ψήφου (Voting Rights Act) ήταν το αποτέλεσμα δράσης τού Κογκρέσου, αλλά ακόμη και σε αυτές τις περιπτώσεις, η επιβολή τής εθνικής νομοθεσίας επαφίεται στην πρωτοβουλία των ιδιωτών και επιβάλλεται από τα δικαστήρια.

Δεν υπάρχει σχεδόν καμία άλλη φιλελεύθερη δημοκρατία που να προχωρεί με αυτόν τον τρόπο. Όλες οι ευρωπαϊκές χώρες έχουν περάσει από παρόμοιες αλλαγές στο νομικό καθεστώς των φυλετικών και εθνοτικών μειονοτήτων, των γυναικών και των ομοφυλοφίλων κατά το δεύτερο μισό τού 20ου αιώνα. Αλλά στην Γαλλία, την Γερμανία και το Ηνωμένο Βασίλειο, το ίδιο αποτέλεσμα επετεύχθη όχι χρησιμοποιώντας τα δικαστήρια, αλλά μέσω ενός εθνικού Υπουργείου Δικαιοσύνης που ενεργεί εξ ονόματος της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Η αλλαγή τής νομοθετικής εξουσίας προήλθε από την δημόσια πίεση από τις κοινωνικές ομάδες και τα μέσα ενημέρωσης, αλλά πραγματοποιήθηκε από την ίδια την κυβέρνηση και όχι από ιδιώτες που ενεργούν σε συνδυασμό με το δικαστικό σύστημα.

Οι απαρχές τής αμερικανικής προσέγγισης βρίσκονται στην ιστορική ακολουθία με την οποία εξελίχθηκαν οι τρεις κλάδοι της κυβέρνησης. Σε χώρες όπως η Γαλλία και η Γερμανία, ο νόμος ήρθε πρώτος, ακολουθούμενος από ένα σύγχρονο κράτος, και μόνο αργότερα από την δημοκρατία. Στις Ηνωμένες Πολιτείες, αντίθετα, μια πολύ βαθιά παράδοση του αγγλικού εθιμικού δικαίου ήρθε πρώτη, ακολουθούμενη από την δημοκρατία, και μόνο αργότερα από την ανάπτυξη ενός σύγχρονου κράτους. Αν και ο τελευταίος αυτών των θεσμών τέθηκε σε εφαρμογή κατά την διάρκεια της Προοδευτικής Εποχής και του New Deal, το αμερικανικό κράτος παρέμεινε πάντα ασθενέστερο και λιγότερο ικανό από τα ευρωπαϊκά ή ασιατικά ομόλογά του. Πιο σημαντικό, η αμερικανική πολιτική κουλτούρα από την ίδρυση [του κράτους] έχει χτιστεί γύρω από την δυσπιστία προς την εκτελεστική εξουσία.

Ετούτη η ιστορία έχει ως αποτέλεσμα αυτό που ο νομικός μελετητής Robert Kagan χαρακτηρίζει ένα σύστημα «νομικισμού κατ’ αντιμωλία». Ενώ οι δικηγόροι έχουν παίξει έναν υπερμεγέθη ρόλο στην αμερικανική δημόσια ζωή από την αρχή τής δημοκρατίας, ο ρόλος τους επεκτάθηκε δραματικά κατά τα ταραγμένα χρόνια τής κοινωνικής αλλαγής στις δεκαετίες τού 1960 και του 1970. Το Κογκρέσο πέρασε περισσότερα από δύο δωδεκάδες μεγάλων τμημάτων των δικαιωμάτων των πολιτών και της περιβαλλοντικής νομοθεσίας κατά την περίοδο αυτή, καλύπτοντας θέματα από την ασφάλεια των προϊόντων μέχρι την αποκομιδή τοξικών απορριμμάτων μέχρι τα ιδιωτικά συνταξιοδοτικά ταμεία και την επαγγελματική ασφάλεια και υγεία. Αυτό αποτέλεσε μια τεράστια επέκταση του ρυθμιστικού κράτους, μια επέκταση για την οποία οι επιχειρήσεις και οι συντηρητικοί λατρεύουν να διαμαρτύρονται σήμερα.

Ωστόσο, αυτό που κάνει τούτο το σύστημα τόσο δυσκίνητο δεν είναι το επίπεδο της ρύθμισης per se, αλλά ο πολύ νομικίστικος τρόπος με τον οποίο επιδιώκεται. Το Κογκρέσο ανέθεσε την δημιουργία μιας σούπας νέων ομοσπονδιακών υπηρεσιών, όπως είναι η Επιτροπή Ίσων Ευκαιριών Απασχόλησης, η Υπηρεσία Προστασίας του Περιβάλλοντος, και η Υπηρεσία Ασφάλειας και Υγείας στους Χώρους Εργασίας, αλλά δεν ήταν διατεθειμένο να μεταβιβάσει καθαρά σε αυτούς τους οργανισμούς την εξουσία να δημιουργούν και να επιβάλλουν κανόνες, με τον τρόπο που την απολαμβάνουν οι ευρωπαϊκοί ή οι ιαπωνικοί κρατικοί θεσμοί. Αντ’ αυτού, εκείνο που έκανε ήταν να μεταβιβάσει στα δικαστήρια την ευθύνη για την παρακολούθηση και την επιβολή τού νόμου. Το Κογκρέσο ενθάρρυνε σκόπιμα την υπαγωγή στα δικαστήρια με το να επεκτείνει την δικαιοδοσία (δηλαδή, το ποιός έχει το δικαίωμα να ασκήσει αγωγή) σε έναν ολοένα ευρύτερο κύκλο μερών, πολλά από τα οποία επηρεάζοντο μόνο ελαφρά από έναν συγκεκριμένο κανόνα.

Ο πολιτικός επιστήμονας R. Shep Melnick, για παράδειγμα, έχει περιγράψει τον τρόπο που τα ομοσπονδιακά δικαστήρια ξανάγραψαν τον Τίτλο VII της Πράξης Πολιτικών Δικαιωμάτων τού 1964, «μετατρέποντας έναν αδύναμο νόμο που εστίαζε κυρίως στις εσκεμμένες διακρίσεις σε μια τολμηρή εντολή να αντισταθμιστούν οι προηγούμενες διακρίσεις». Αντί να παρέχει σε μια ομοσπονδιακή γραφειοκρατία την επαρκή δύναμη επιβολής, ο πολιτικός επιστήμονας Sean Farhang εξήγησε, «η κίνηση-κλειδί των Ρεπουμπλικανών στην Γερουσία … ήταν ουσιαστικά να ιδιωτικοποιήσουν την εισαγγελική λειτουργία. Έκαναν τις ιδιωτικές αγωγές τον κυρίαρχο τρόπο επιβολής τού Τίτλου VII, δημιουργώντας μια μηχανή που, κατά τα επόμενα χρόνια, θα δημιουργούσε επίπεδα δικαστικής προσφυγής ιδιωτικής επιβολής πέρα από την φαντασία τους». Σε όλους τους τομείς, οι περιπτώσεις ιδιωτικής επιβολής αυξήθηκαν σε αριθμό από λιγότερες από 100 ανά έτος στα τέλη τής δεκαετίας τού 1960 σε 10.000 το 1980 και πάνω από 22.000 από τα τέλη τής δεκαετίας τού 1990.

Έτσι, συγκρούσεις που στην Σουηδία ή την Ιαπωνία θα επιλύοντο μέσω ήσυχων διαβουλεύσεων μεταξύ των ενδιαφερομένων μερών εντός τής γραφειοκρατίας, πολεμιούνται εκτός, μέσω της επίσημης προσφυγής στο δικαστικό σύστημα των ΗΠΑ. Αυτό έχει μια σειρά από ατυχείς συνέπειες για την δημόσια διοίκηση, που οδηγούν σε μια διαδικασία που χαρακτηρίζεται, σύμφωνα με τα λόγια τού Farhang, από «αβεβαιότητα, διαδικαστική πολυπλοκότητα, πλεονασμούς, έλλειψη αμετάκλητου, υψηλό κόστος συναλλαγών». Με το να διατηρείται η επιβολή [των νόμων] έξω από την γραφειοκρατία, το σύστημα καθίσταται επίσης πολύ λιγότερο υπόλογο.

Η έκρηξη των ευκαιριών για προσφυγή στα δικαστήρια έδωσε πρόσβαση, και ως εκ τούτου εξουσία, σε πολλές πρώην αποκλεισμένες ομάδες, ξεκινώντας με τους Αφροαμερικανούς. Για τον λόγο αυτό, η προσφυγή στα δικαστήρια και το δικαίωμα για μηνύσεις έχουν περιφρουρηθεί ζηλότυπα από πολλούς στην προοδευτική αριστερά. Αλλά αυτό συνεπάγεται επίσης μεγάλο κόστος όσον αφορά την ποιότητα της δημόσιας πολιτικής. Ο Kagan το απεικονίζει αυτό με την υπόθεση της εκβάθυνσης του λιμανιού τού Oakland, στην Καλιφόρνια. Κατά την διάρκεια τής δεκαετίας τού 1970, το λιμάνι τού Όκλαντ ξεκίνησε σχέδια για να εκβαθύνει το λιμάνι εν αναμονή των νέων, μεγαλύτερων κατηγοριών των πλοίων μεταφοράς εμπορευματοκιβωτίων που έμπαιναν τότε σε υπηρεσία. Το σχέδιο, όμως, έπρεπε να εγκριθεί από μια σειρά ομοσπονδιακές Υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένης της Army Corps of Engineers, της Fish and Wildlife Service, της Εθνική Υπηρεσίας Θαλάσσιας Αλιείας (National Marine Fisheries Service) και της Υπηρεσίας Προστασίας τού Περιβάλλοντος (Environmental Protection Agency) καθώς και με τους ομολόγους τους στην πολιτεία τής Καλιφόρνια. Μια σειρά εναλλακτικών σχεδίων για την διάθεση των τοξικών υλικών βυθοκόρησης από το λιμάνι είχαν αμφισβητηθεί στα δικαστήρια, και κάθε διαδοχικό σχέδιο συνεπαγόταν παρατεταμένες καθυστερήσεις και υψηλότερο κόστος. Η αντίδραση της Υπηρεσίας Προστασίας τού Περιβάλλοντος για τις αγωγές αυτές ήταν να υποχωρήσει σε μια αμυντική στάση και να μην αναλάβει δράση. Το τελικό σχέδιο να προχωρήσει με τη βυθοκόρηση δεν ήταν έτοιμο παρά το 1994, με ένα τελικό κόστος που ήταν πολλές φορές πάνω από τις αρχικές εκτιμήσεις. Μια ανάλογη επέκταση του λιμένα τού Ρότερνταμ, στην Ολλανδία, πραγματοποιήθηκε σε ένα κλάσμα αυτού τού χρόνου.

Παραδείγματα όπως αυτό μπορούν να βρεθούν σε όλο το φάσμα των δραστηριοτήτων που έχουν αναληφθεί από την κυβέρνηση των ΗΠΑ. Πολλές από τις ωδίνες τής Δασικής Υπηρεσίας μπορούν να αποδοθούν στους τρόπους με τους οποίους οι αποφάσεις της μπορούσαν να αναθεωρούνται μέσω του δικαστικού συστήματος. Αυτό ουσιαστικά ανέκοψε την υλοτομία στα εδάφη που αυτή και το Γραφείο Διαχείρισης της Γης (Bureau of Land Management) εκμεταλλεύοντο στον βορειοδυτικό Ειρηνικό κατά την διάρκεια της δεκαετίας τού 1990, ως αποτέλεσμα των απειλών για την στικτή κουκουβάγια, η οποία προστατεύεται από τον Νόμο περί Απειλούμενων Ειδών.

Όταν χρησιμοποιήθηκαν ως μέσο επιβολής, τα δικαστήρια μεταλλάχθηκαν από περιοριστές τής κυβέρνησης σε μηχανισμούς με τους οποίους η έκταση της κυβέρνησης διευρύνθηκε σε μεγάλο βαθμό. Για παράδειγμα, τα προγράμματα ειδικής εκπαίδευσης για τα άτομα με ειδικές ανάγκες και τα παιδιά με ειδικές ανάγκες έχουν πολλαπλασιαστεί σε μέγεθος και κόστος από τα μέσα τής δεκαετίας τού 1970, ως αποτέλεσμα μιας επεκτατικής εντολής θεσμοθετημένης από το Κογκρέσο το 1974. Ωστόσο, η εντολή βασίστηκε σε προηγούμενα συμπεράσματα από ομοσπονδιακά περιφερειακά δικαστήρια ότι τα παιδιά με ειδικές ανάγκες είχαν δικαιώματα τα οποία είναι πολύ πιο ισχυρά από τα απλά συμφέροντα στις συναλλαγές έναντι άλλων αγαθών ή της επιβολής κριτηρίων κόστους-οφέλους.

Η λύση σε αυτό το πρόβλημα δεν είναι απαραιτήτως εκείνη που υποστηρίζεται από πολλούς συντηρητικούς και φιλελεύθερους, δηλαδή απλώς να εξαλειφθούν οι ρυθμίσεις και να κλείσουν οι γραφειοκρατίες. Οι υποθέσεις που εξυπηρετεί η κυβέρνηση, όπως η ρύθμιση των τοξικών αποβλήτων ή η προστασία τού περιβάλλοντος ή η ειδική εκπαίδευση, είναι σημαντικές, και τέτοιες που οι ιδιωτικές αγορές δεν θα τις επιδιώξουν, αν αφεθούν ανεξέλεγκτες. Οι συντηρητικοί συχνά αποτυγχάνουν να δουν ότι είναι ακριβώς η μεγάλη δυσπιστία εναντίον τής κυβέρνησης που οδηγεί το αμερικανικό σύστημα σε μια πολύ λιγότερο αποτελεσματική προσέγγιση για δικαστηριοκεντρικές ρυθμίσεις από εκείνη που έχει επιλεγεί σε δημοκρατίες με ισχυρότερους εκτελεστικούς κλάδους.

Αλλά, η στάση των προοδευτικοί και των φιλελεύθερων είναι εξίσου προβληματική. Κι αυτοί, επίσης, δυσπιστούν απέναντι στις γραφειοκρατίες, όπως εκείνες που δημιούργησαν τα διαχωρισμένα σχολικά συστήματα του Νότου ή εκείνες που κυριεύθηκαν από τις μεγάλες επιχειρήσεις, και θα ήταν ευτυχείς να εμπλέξουν μη εκλεγμένους δικαστές στην χάραξη της κοινωνικής πολιτικής, όταν οι νομοθέτες αποδεικνύονται ανεπαρκώς υποστηρικτικοί.

Η αποκεντρωμένη, νομικίστικη προσέγγιση στην διακυβέρνηση βρίσκεται σε άμεση συνάρτηση με το άλλο αξιοσημείωτο χαρακτηριστικό τού πολιτικού συστήματος των ΗΠΑ: Την ανοικτότητά του στην επιρροή των ομάδων συμφερόντων. Τέτοιες ομάδες μπορούν να πάρουν τον δρόμο τους με το να μηνύσουν άμεσα την κυβέρνηση. Αλλά έχουν ένα άλλο, ακόμα πιο ισχυρό κανάλι, αυτό που ελέγχει σημαντικά περισσότερους πόρους: Το Κογκρέσο.

ΕΛΕΥΘΕΡΙΑ ΚΑΙ ΠΡΟΝΟΜΙΟ

Με την εξαίρεση κάποιων διορισμών πρέσβεων και κορυφαίων θέσεων σε κυβερνητικούς κλάδους, τα αμερικανικά πολιτικά κόμματα δεν κάνουν πλέον την δουλειά τής διανομής κυβερνητικών θέσεων στους πιστούς πολιτικούς υποστηρικτές τους. Αλλά, η ανταλλαγή πολιτικής επιρροής για χρήματα έχει έρθει δια της πλαγίας οδού, με μια μορφή που είναι απολύτως νόμιμη και πολύ πιο δύσκολο να εξαλειφθεί. Η ποινικοποιημένη δωροδοκία είναι στενά ορισμένη στην νομοθεσία των ΗΠΑ ως συναλλαγή στην οποία ένας πολιτικός και ένα ιδιωτικό μέρος συμφώνησαν ρητά σε ένα συγκεκριμένο quid pro quo [στμ: κάτι, για κάτι άλλο]. Αυτό που δεν καλύπτεται από την νομοθεσία είναι εκείνο που οι βιολόγοι αποκαλούν αμοιβαίος αλτρουισμός, ή εκείνο που ένας ανθρωπολόγος θα μπορούσε να αποκαλέσει ως ανταλλαγή δώρων. Σε μια σχέση αμοιβαίου αλτρουισμού, ένα πρόσωπο παρέχει όφελος στο άλλο χωρίς ρητή προσδοκία ότι θα απολαύσει μια χάρη ως αντάλλαγμα. Πράγματι, αν κάποιος δίνει σε κάποιον ένα δώρο και στην συνέχεια αμέσως απαιτεί ένα δώρο ως αντάλλαγμα, ο δικαιούχος πιθανώς θα αισθανθεί προσβεβλημένος και να αρνηθεί αυτό που του προσφέρεται. Σε μια ανταλλαγή δώρων, ο δέκτης δεν αναλαμβάνει την νομική υποχρέωση να παρέχει κάποιο συγκεκριμένο αγαθό ή υπηρεσία, αλλά μάλλον μια ηθική υποχρέωση να επιστρέψει την εύνοια με κάποιο τρόπο αργότερα. Η αμερικανική βιομηχανία των λόμπι είναι χτισμένη γύρω από αυτό το είδος τής συναλλαγής.

Η φυσική επιλογή και ο αμοιβαίος αλτρουισμός είναι δύο φυσικές καταστάσεις τής ανθρώπινης κοινωνικότητας. Τα σύγχρονα κράτη δημιουργούν αυστηρούς κανόνες και κίνητρα για να ξεπεράσουν την τάση να ευνοούνται η οικογένεια και οι φίλοι, συμπεριλαμβανομένων πρακτικών όπως οι εξετάσεις των δημοσίων υπαλλήλων, η αξιολόγηση των προσόντων, οι κανονισμοί για την σύγκρουση συμφερόντων και οι νόμοι κατά της δωροδοκίας και της διαφθοράς. Αλλά η δύναμη της φυσικής κοινωνικότητας είναι τόσο ισχυρή ώστε συνεχίζει να βρίσκει έναν τρόπο για να διεισδύσει στο σύστημα.

Κατά τον τελευταίο μισό αιώνα, το αμερικανικό κράτος έχει «κληρονομηθεί» με τον ίδιο τρόπο όπως το κινεζικό κράτος στην ύστερη δυναστεία των Χαν, το καθεστώς των Μαμελούκων στην Τουρκία λίγο πριν την ήττα του από τους Οθωμανούς, και το γαλλικό κράτος υπό το παλαιό καθεστώς. Οι κανόνες που εμποδίζουν τον νεποτισμό είναι ακόμα αρκετά ισχυροί για να αποτρέπουν την απροκάλυπτη ευνοιοκρατία από το να γίνει ένα σύνηθες πολιτικό χαρακτηριστικό στην σύγχρονη πολιτική των ΗΠΑ (αν και είναι ενδιαφέρον να σημειωθεί πόσο ισχυρή είναι η παρόρμηση σχηματισμού πολιτικών δυναστειών, με τους Κένεντι, τους Μπους, τους Κλίντον, και τα παρόμοια). Οι πολιτικοί συνήθως δεν ανταμείβουν τα μέλη τής οικογένειας με θέσεις εργασίας˙ Αυτό που κάνουν είναι να εμπλέκονται σε κακή συμπεριφορά εκ μέρους των οικογενειών τους, παίρνοντας χρήματα από ομάδες συμφερόντων και κάνοντας χάρες σε λομπίστες προκειμένου να βεβαιωθούν ότι τα παιδιά τους θα είναι σε θέση να παρακολουθήσουν κορυφαία σχολεία και κολέγια, για παράδειγμα.

Ο αμοιβαίος αλτρουισμός, εν τω μεταξύ, είναι αχαλίνωτος στην Ουάσιγκτον και είναι το κύριο κανάλι μέσω του οποίου οι ομάδες συμφερόντων έχουν καταφέρει να διαφθείρουν κυβερνήσεις. Όπως επισημαίνει ο νομικός μελετητής Lawrence Lessig, οι ομάδες συμφερόντων είναι σε θέση να επηρεάσουν νόμιμα τα μέλη τού Κογκρέσου απλά κάνοντας δωρεές και περιμένοντας ως ανταπόδοση απροσδιόριστες εύνοιες. Και μερικές φορές, ο πολιτικός είναι εκείνος που εκκινεί την ανταλλαγή δώρων, ευνοώντας μια ομάδα συμφερόντων με την προσδοκία ότι θα πάρει κάποιο όφελος από αυτήν μετά την λήξη τής θητείας του.

Η έκρηξη των ομάδων συμφερόντων και άσκησης πίεσης [τα λόμπι] στην Ουάσιγκτον ήταν εκπληκτική, με τον αριθμό των επιχειρήσεων με εγγεγραμμένους λομπίστες να αυξάνεται από 175 το 1971 σε περίπου 2.500 μια δεκαετία αργότερα, και στην συνέχεια με 13.700 λομπίστες να ξοδεύουν περίπου 3,5 δισεκατομμύρια δολάρια μέχρι το 2009. Μερικοί μελετητές έχουν υποστηρίξει ότι όλα αυτά τα χρήματα και η δραστηριότητα δεν έχει οδηγήσει σε μετρήσιμες αλλαγές στην πολιτική κατεύθυνση που επιθυμούν οι εκπρόσωποι των ομάδων συμφερόντων, όσο απίθανο κι αν φαίνεται. Όμως, πολλές φορές, η επίδραση των ομάδων συμφερόντων και των εκπροσώπων τους δεν είναι για να ενθαρρύνει νέες πολιτικές, αλλά για να γίνει η ισχύουσα νομοθεσία πολύ χειρότερη από ό, τι θα ήταν διαφορετικά. Η νομοθετική διαδικασία στις Ηνωμένες Πολιτείες ήταν πάντα πολύ πιο κατακερματισμένη από ό, τι σε χώρες με κοινοβουλευτικά συστήματα και πειθαρχημένα κόμματα. Το κουβάρι από τις επιτροπές τού Κογκρέσου με επικαλυπτόμενες αρμοδιότητες συχνά οδηγεί σε πολλαπλές και αντικρουόμενες εντολές για δράση. Αυτή η αποκεντρωμένη νομοθετική διαδικασία παράγει ανομοιογενείς νόμους και σχεδόν προσκαλεί την εμπλοκή των ομάδων συμφερόντων, οι οποίες, αν δεν είναι αρκετά ισχυρές για να διαμορφώσουν την συνολική νομοθεσία, μπορούν τουλάχιστον να προστατεύουν τα ειδικά συμφέροντά τους.

Για παράδειγμα, το νομοσχέδιο για την υγειονομική περίθαλψη που προωθήθηκε από την κυβέρνηση Ομπάμα το 2010, μετατράπηκε σε κάτι σαν τερατούργημα κατά την διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, ως αποτέλεσμα όλων των παραχωρήσεων και παράπλευρων πληρωμών που έπρεπε να γίνουν σε ομάδες συμφερόντων που κυμαίνοντο από τους γιατρούς μέχρι τις ασφαλιστικές εταιρείες ή την φαρμακευτική βιομηχανία. Σε άλλες περιπτώσεις, η επίδραση των ομάδων συμφερόντων ήταν να εμποδίσει κάποια νομοθεσία επιβλαβή για τα συμφέροντά τους. Η απλούστερη και πιο αποτελεσματική απάντηση στην οικονομική κρίση τού 2008 και τις εξαιρετικά αντιδημοφιλείς διασώσεις μεγάλων τραπεζών από τους φορολογούμενους θα ήταν ένας νόμος ο οποίος βάζει έναν σκληρό όρο στο μέγεθος των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων ή ένας νόμος που αυξάνει δραματικά τις κεφαλαιακές απαιτήσεις, νόμοι οι οποίοι θα είχαν περίπου το ίδιο αποτέλεσμα. Εάν υπήρχε ένα ανώτατο όριο για το μέγεθος, οι τράπεζες που έπαιρναν ανόητα ρίσκα θα μπορούσαν να πτωχεύσουν χωρίς να προκαλέσουν συστημική κρίση και σχέδια διάσωσης από την κυβέρνηση. Όπως και ο Νόμος Glass-Steagall στην εποχή τής ύφεσης, ένας τέτοιος νόμος θα μπορούσε να έχει γραφτεί σε δυο φύλλα χαρτιού. Όμως, η δυνατότητα αυτή δεν εξετάστηκε σοβαρά κατά την διάρκεια των συζητήσεων στο Κογκρέσο σχετικά με την ρύθμιση του χρηματοπιστωτικού τομέα.

Αυτό που προέκυψε ήταν η ο Νόμος Dodd-Frank για την Μεταρρύθμιση της Wall Street και την Προστασία των Καταναλωτών, ο οποίος, ενώ ήταν καλύτερος από την ανυπαρξία οιασδήποτε ρύθμισης, επεκτάθηκε σε εκατοντάδες σελίδες νομοθεσίας και εντέλετο δέσμες περαιτέρω λεπτομερών κανόνων που θα επιβάλλουν τεράστιο κόστος στις τράπεζες και τους καταναλωτές στην συνέχεια. Αντί απλά να περιοριστεί το μέγεθος των τραπεζών, δημιούργησε το Συμβουλίου Εποπτείας τής Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας (Financial Stability Oversight Council), στο οποίο ανατέθηκε το τεράστιο έργο τής αξιολόγησης και της διαχείρισης των ιδρυμάτων που ενέχουν συστημικούς κινδύνους, μια κίνηση που τελικά πάλι δεν θα λύσει το πρόβλημα των τραπεζών που είναι «πολύ μεγάλες για να χρεοκοπήσουν». Αν και κανείς δεν θα βρει ποτέ απτές αποδείξεις που να συνδέουν τις συνεισφορές των τραπεζών σε προεκλογικές εκστρατείες με τις ψήφους συγκεκριμένων μελών τού Κογκρέσου, δεν είναι πιστευτό ότι οι λεγεώνες λομπιστών τού τραπεζικού κλάδου δεν είχαν κάποια σημαντική επίδραση στην πρόληψη της απλούστερης λύσης απλώς να τεμαχιστούν οι μεγάλες τράπεζες ή να τους επιβληθούν αυστηρές κεφαλαιακές απαιτήσεις.

Οι απλοί Αμερικανοί εκφράζουν ευρεία περιφρόνηση για την επίδραση των ομάδων συμφερόντων και του χρήματος στο Κογκρέσο. Η αντίληψη ότι η δημοκρατική διαδικασία έχει καταστραφεί ή είναι όμηρος, δεν αποτελεί αποκλειστική ανησυχία καμιάς πλευράς τού πολιτικού φάσματος˙ Τόσο οι Ρεπουμπλικάνοι τού Tea Party όσο και οι Δημοκρατικοί φιλελεύθεροι πιστεύουν ότι οι ομάδες συμφερόντων ασκούν αθέμιτη πολιτική επιρροή και κουκουλώνουν τις δικές τους υποθέσεις. Ως αποτέλεσμα, οι δημοσκοπήσεις δείχνουν ότι η εμπιστοσύνη στο Κογκρέσο έχει πέσει σε ιστορικά χαμηλά επίπεδα, μόλις πάνω από διψήφιο ποσοστό - και οι ερωτηθέντες έχουν ένα δίκιο. Για τις παλιές ελίτ στην Γαλλία πριν από την Επανάσταση, ο Alexis de Tocqueville είπε ότι μπέρδεψαν τα προνόμια με την ελευθερία, δηλαδή, επεδίωξαν προστασία από την κρατική εξουσία που εφαρμόστηκε σε αυτούς και μόνο και όχι γενικά σε όλους τους πολίτες. Στις σύγχρονες Ηνωμένες Πολιτείες, οι ελίτ μιλούν την γλώσσα τής ελευθερίας, αλλά είναι απόλυτα ικανοποιημένες να τακτοποιούνται με τα προνόμια.

ΤΙ ΚΑΤΑΛΑΒΕ ΛΑΘΟΣ Ο MADISON

Ο οικονομολόγος Mancur Olson, το 1982, με το βιβλίο του «Η Άνοδος και η Πτώση των Εθνών» (The Rise and Decline of Nations), έθεσε ένα από τα πιο διάσημα επιχειρήματα σχετικά με τις δυσμενείς επιπτώσεις τής πολιτικής των ομάδων συμφερόντων στην οικονομική ανάπτυξη και, τελικά, στην δημοκρατία. Εξετάζοντας ιδιαίτερα την μακρά οικονομική παρακμή τού Ηνωμένου Βασιλείου σε όλο τον 20ο αιώνα, υποστήριξε ότι σε περιόδους ειρήνης και σταθερότητας, οι δημοκρατίες τείνουν να συσσωρεύουν έναν συνεχώς αυξανόμενο αριθμό ομάδων συμφερόντων. Αντί να επιδιώκουν τον πλούτο που δημιουργείται από οικονομικές δραστηριότητες, οι ομάδες χρησιμοποίησαν το πολιτικό σύστημα για να εξαγάγουν οφέλη ή αμοιβές για τους εαυτούς τους. Αυτές οι αμοιβές ήταν συλλογικά αντιπαραγωγικές και δαπανηρές για το δημόσιο στο σύνολό του. Αλλά το γενικό κοινό είχε ένα πρόβλημα συλλογικής δράσης και δεν μπορούσε να οργανωθεί το ίδιο αποτελεσματικά όπως, για παράδειγμα, ο τραπεζικός κλάδος ή οι παραγωγοί καλαμποκιού, για να προστατεύσουν τα συμφέροντά τους. Το αποτέλεσμα ήταν η σταθερή εκτροπή ενέργειας προς κερδοσκοπικές δραστηριότητες με την πάροδο του χρόνου, μια διαδικασία που θα μπορούσε να σταματήσει μόνο από ένα μεγάλο σοκ, όπως ένας πόλεμος ή μια επανάσταση.

Αυτή η εξαιρετικά αρνητική αφήγηση σχετικά με τις ομάδες συμφερόντων έρχεται σε έντονη αντίθεση με μια πολύ πιο θετική σχετικά με τα οφέλη τής κοινωνίας των πολιτών ή τις εθελοντικές οργανώσεις, για την υγεία της δημοκρατίας. Ο Tocqueville σημείωσε στο βιβλίο «Δημοκρατία στην Αμερική» (Democracy in America ) ότι οι Αμερικανοί είχαν μια ισχυρή τάση να οργανώνουν ιδιωτικές ενώσεις, οι οποίες υποστήριξε ότι ήταν σχολεία για την δημοκρατία, γιατί δίδασκαν στους ιδιώτες τις δεξιότητες του να ενώνονται για δημόσιους σκοπούς. Τα άτομα από μόνα τους ήταν αδύναμα˙ Μόνο με το να συμπαρατάσσονται για κοινούς σκοπούς θα μπορούσαν, μεταξύ άλλων, να αντισταθούν σε μια τυραννική κυβέρνηση. Η οπτική αυτή προχώρησε στα τέλη τού εικοστού αιώνα από μελετητές, όπως ο Robert Putnam, ο οποίος υποστήριξε ότι αυτή ακριβώς η τάση τού οργανώνεσθαι – το «κοινωνικό κεφάλαιο» - ήταν και καλή για την δημοκρατία και επικίνδυνη.

Ο ίδιος ο Madison είχε μια σχετικά καλόπιστη άποψη για τις ομάδες συμφερόντων. Ακόμη και αν κάποιος δεν εγκρίνει τα μέσα που αναζητά μια συγκεκριμένη ομάδα, υποστήριξε, η ποικιλομορφία των ομάδων σε μια μεγάλη χώρα θα είναι αρκετή για να αποτρέψει την κυριαρχία μιας από αυτές. Όπως σημείωσε ο πολιτικός επιστήμονας Theodore Lowi, η «πλουραλιστική» πολιτική θεωρία στα μέσα τού 20ου αιώνα, συμπίπτει με του Madison: Η κακοφωνία των ομάδων συμφερόντων θα αλληλεπιδρά συλλογικά για να παράγεται ένα δημόσιο συμφέρον, όπως ακριβώς και ο ανταγωνισμός σε μια ελεύθερη αγορά παράγει κοινό όφελος όταν τα άτομα επιδιώκουν το στενό ατομικό συμφέρον τους. Δεν υπήρχαν λόγοι για να ρυθμίσει η κυβέρνηση αυτήν την διαδικασία, δεδομένου ότι δεν υπήρχε ανώτερη Αρχή που θα μπορούσε να ορίσει ένα δημόσιο συμφέρον που να στέκεται πάνω από τα στενά ενδιαφέροντα των ομάδων συμφερόντων. Οι αποφάσεις του Ανώτατου Δικαστηρίου στις υποθέσεις Buckley εναντίον Valeo και Citizens United, που περιόρισαν ορισμένα όρια στις δαπάνες των εκστρατειών από ομάδες, ήταν τελικά η επιβεβαίωση της καλόπιστης ερμηνείας αυτού που ο Lowi είχε ονομάσει «φιλελευθερισμός των ομάδων συμφερόντων».

Πώς μπορούν να συμβιβαστούν αυτές οι διαμετρικά αντίθετες αφηγήσεις; Ο πιο προφανής τρόπος είναι να προσπαθήσουμε να διακρίνουμε μια «καλή» οργάνωση της κοινωνίας των πολιτών από μια «κακή» ομάδα συμφερόντων. Η πρώτη θα μπορούσε να ειπωθεί ότι καθοδηγείται από το πάθος, η δεύτερη από τα συμφέροντα. Μια οργάνωση της κοινωνίας των πολιτών θα μπορούσε να είναι μη κερδοσκοπική, όπως μια ομάδα εκκλησιών που επιδιώκουν να χτίσουν σπίτια για τους φτωχούς ή ένας άλλος οργανισμός lobbying για την προώθηση μιας δημόσιας πολιτικής που πιστεύεται ότι είναι προς το δημόσιο συμφέρον, όπως είναι η προστασία των παράκτιων οικοτόπων. Μια ομάδα συμφερόντων μπορεί να είναι μια εταιρεία lobbying που εκπροσωπεί την βιομηχανία καπνού ή τις μεγάλες τράπεζες, των οποίων στόχος ήταν η μεγιστοποίηση των κερδών των εταιρειών που υποστηρίζουν.

Δυστυχώς, αυτή η διάκριση δεν αντέχει σε θεωρητική εξέταση. Ακριβώς επειδή μια ομάδα διακηρύσσει ότι ενεργεί προς το δημόσιο συμφέρον δεν σημαίνει ότι κάνει όντως κάτι τέτοιο. Για παράδειγμα, μια ιατρική ομάδα υπεράσπισης που ήθελε να διατίθενται περισσότερα χρήματα για την καταπολέμηση μιας συγκεκριμένης ασθένειας ίσως να στρεβλώσει πραγματικά τις δημόσιες προτεραιότητες εκτρέποντας κονδύλια από πιο εκτεταμένες και καταστροφικές ασθένειες, απλώς και μόνο επειδή είναι καλύτερη στις δημόσιες σχέσεις. Και επειδή μια ομάδα συμφερόντων είναι ιδιοτελής, δεν σημαίνει ότι οι ισχυρισμοί της είναι παράνομοι ή ότι δεν έχει το δικαίωμα να εκπροσωπείται στο πλαίσιο του πολιτικού συστήματος. Αν μια κακώς μελετημένη ρύθμιση θα έβλαπτε σοβαρά τα συμφέροντα του κλάδου και των εργαζομένων του, η σχετική ομάδα συμφερόντων έχει το δικαίωμα να το γνωστοποιήσει αυτό στο Κογκρέσο. Στην πραγματικότητα, τέτοιοι λομπίστες είναι συχνά από τις πιο σημαντικές πηγές πληροφοριών για τις συνέπειες μιας κυβερνητικής δράσης.

Το πιο εξέχον επιχείρημα εναντίον τής πολυφωνίας των ομάδων συμφερόντων έχει να κάνει με την παραμορφωμένη εκπροσώπηση. Στο βιλίο του, του 1960, με τίτλο The Semisovereign People (Ο ημι-κυρίαρχος λαός), ο E. E. Schattschneider υποστήριξε ότι η άσκηση της δημοκρατίας στις Ηνωμένες Πολιτείες δεν είχε τίποτα να κάνει με την δημοφιλή εικόνα της ως διακυβέρνηση «του λαού, από τον λαό, για τον λαό». Σημείωσε ότι τα πολιτικά αποτελέσματα σπάνια αντιστοιχούν με τις δημοφιλείς προτιμήσεις, ότι υπάρχει ένα πολύ χαμηλό επίπεδο συμμετοχής και πολιτικής επίγνωσης και ότι οι πραγματικές αποφάσεις λαμβάνονται από πολύ μικρότερες ομάδες οργανωμένων συμφερόντων. Ένα παρόμοιο επιχείρημα είναι θαμμένο στο πλαίσιο του Olson, αφού ο Olson σημειώνει ότι δεν είναι όλες οι ομάδες εξίσου ικανές στο να οργανώσουν την συλλογική δράση. Οι ομάδες συμφερόντων που μάχονται για την προσοχή τού Κογκρέσου δεν αντιπροσωπεύουν το σύνολο του αμερικανικού λαού, αλλά τα καλύτερα οργανωμένα και (αυτό που συχνά ισοδυναμεί με το ίδιο πράγμα) τα πιο πλούσια προικισμένα τμήματα της αμερικανικής κοινωνίας. Αυτό τείνει να λειτουργεί εις βάρος των συμφερόντων των ανοργάνωτων, οι οποίοι είναι συνήθως φτωχοί, με χαμηλό μορφωτικό επίπεδο ή περιθωριοποιημένοι με άλλον τρόπο.

Ο πολιτικός επιστήμονας Morris Fiorina παρέσχε σημαντικές ενδείξεις ότι αυτό που ο ίδιος χαρακτηρίζει ως η αμερικανική «πολιτική τάξη» είναι πολύ πιο πολωμένο από όσο οι ίδιοι οι Αμερικανοί. Αλλά οι πλειοψηφίες που υποστηρίζουν κεντρώες θέσεις δεν αισθάνονται πολύ πάθος γι’ αυτές, και είναι σε μεγάλο βαθμό ανοργάνωτες. Αυτό σημαίνει ότι η πολιτική ορίζεται από τους καλά οργανωμένους ακτιβιστές, είτε στα κόμματα και το Κογκρέσο, είτε στα μέσα μαζικής ενημέρωσης είτε σε ομάδες πίεσης και ομάδες συμφερόντων. Το άθροισμα αυτών των ακτιβιστικών ομάδων δεν αποδίδει μια συμβιβαστική θέση˙ Αντίθετα, οδηγεί στην πόλωση και σε αδιέξοδες πολιτικές.

Υπάρχει ένα περαιτέρω πρόβλημα με την πλουραλιστική άποψη, η οποία βλέπει το δημόσιο συμφέρον ως τίποτα περισσότερο από το άθροισμα των επιμέρους ιδιωτικών συμφερόντων: Υπονομεύει την πιθανότητα της διαβούλευσης και την διαδικασία με την οποία οι ατομικές προτιμήσεις διαμορφώνονται από τον διάλογο και την επικοινωνία. Τόσο η κλασική αθηναϊκή δημοκρατία όσο και οι συναντήσεις στα δημαρχεία τής Νέας Αγγλίας, τις οποίες επαινούσε ο Τοκβίλ, ήταν περιπτώσεις στις οποίες οι πολίτες μιλούσαν απευθείας ο ένας στον άλλο για τα κοινά συμφέροντα των κοινοτήτων τους. Είναι εύκολο να εξιδανικευθούν αυτές οι περιπτώσεις δημοκρατίας μικρής κλίμακας, ή να ελαχιστοποιηθούν οι πραγματικές διαφορές που υπάρχουν στις μεγάλες κοινωνίες. Αλλά όπως θα σας πει και κάθε διοργανωτής ομάδων εστίασης (focus groups), οι απόψεις των ανθρώπων για πολύ συναισθηματικά θέματα, από την μετανάστευση μέχρι την άμβλωση και τα ναρκωτικά, θα αλλάξει μετά από μια μόλις 30λεπτη κατά πρόσωπο συζήτηση με ανθρώπους διαφορετικών απόψεων, με την προϋπόθεση ότι όλοι έχουν την ίδια πληροφόρηση και κοινούς κανόνες που επιβάλλει η ευγένεια. Ένα από τα προβλήματα του πλουραλισμού, λοιπόν, είναι η παραδοχή ότι τα συμφέροντα είναι σταθερά και ότι ο ρόλος τού νομοθέτη είναι απλά να ενεργεί ως ιμάντας μεταβίβασης για αυτά, αντί να έχει τις δικές του απόψεις, που μπορεί να διαμορφωθούν μετά από διαβούλευση.

Η ΑΝΟΔΟΣ ΤΗΣ ΒΕΤΟΚΡΑΤΙΑΣ

Το αμερικανικό Σύνταγμα προστατεύει τις ατομικές ελευθερίες μέσω ενός πολύπλοκου συστήματος ελέγχων και ισορροπιών που έχουν σχεδιαστεί σκόπιμα από τους ιδρυτές [του κράτους] για να περιορίσουν την κρατική εξουσία. Η αμερικανική κυβέρνηση ανέκυψε στο πλαίσιο μιας επανάστασης ενάντια στην βρετανική μοναρχική εξουσία και άντλησε από τα ακόμη βαθύτερα ελατήρια της αντίστασης στον βασιλιά κατά την διάρκεια του αγγλικού εμφύλιου πολέμου. Η έντονη δυσπιστία έναντι της κυβέρνησης και η εμπιστοσύνη στις αυθόρμητες δραστηριότητες διασκορπισμένων ατόμων υπήρξαν από τότε τα βασικά χαρακτηριστικά τής αμερικανικής πολιτικής.

Όπως επεσήμανε ο Huntington, στο συνταγματικό σύστημα των ΗΠΑ, οι εξουσίες δεν είναι τόσο λειτουργικά κατανεμημένες καθώς αναπαράχθηκαν σε όλους τους κλάδους, οδηγώντας σε περιοδική κατάχρηση του ενός κλάδου από τον άλλον και σε συγκρούσεις για το ποιός κλάδος θα έπρεπε να κυριαρχεί. Ο φεντεραλισμός συχνά δεν αναθέτει ξεκάθαρα συγκεκριμένες αρμοδιότητες στο κατάλληλο επίπεδο της κυβέρνησης˙ Μάλλον τις αναπαράγει σε πολλαπλά επίπεδα, δίνοντας στις ομοσπονδιακές, κρατικές και τοπικές Αρχές δικαιοδοσίες, για παράδειγμα, στην διαχείριση των τοξικών αποβλήτων. Στο πλαίσιο ενός τέτοιου συστήματος πλεονάζουσας και μη-ιεραρχικής εξουσίας, διάφορα μέρη τής κυβέρνησης βρίσκονται εύκολα σε θέση να μπλοκάρουν το ένα το άλλο. Σε συνδυασμό με την γενική δικαστικοποίηση της πολιτικής και την εκτεταμένη επιρροή των ομάδων συμφερόντων, το αποτέλεσμα είναι μια ανισόρροπη μορφή κυβέρνησης που υπονομεύει τις προοπτικές τής αναγκαίας συλλογικής δράσης - κάτι που θα μπορούσε πιο σωστά να ονομαστεί «βετοκρατία» (“vetocracy”).

Τα δύο κυρίαρχα αμερικανικά πολιτικά κόμματα έχουν γίνει πιο ιδεολογικά πολωμένα από όσο σε οποιαδήποτε άλλη στιγμή μετά το τέλος τού 19ου αιώνα. Υπήρχε μια κομματική γεωγραφική ταξινόμηση, με σχεδόν το σύνολο του Νότου να μετακινείται από τους Δημοκρατικούς προς τους Ρεπουμπλικανούς και οι Ρεπουμπλικάνοι σχεδόν εξαφανίστηκαν από τα βορειοανατολικά. Από την κατάρρευση του συνασπισμού τού New Deal και το τέλος τής ηγεμονίας των Δημοκρατικών στο Κογκρέσο στην δεκαετία τού 1980, τα δύο κόμματα έχουν γίνει πιο ισόρροπα και έχουν επανειλημμένα αναλάβει τον έλεγχο της προεδρίας και του Κογκρέσου. Αυτός ο υψηλότερος βαθμός κομματικού ανταγωνισμού, με την σειρά του, μαζί με την απελευθέρωση των προϋποθέσεων χρηματοδότησης των εκστρατειών, έχει πυροδοτήσει μεταξύ των κομμάτων μια «κούρσα εξοπλισμών» για χρηματοδότηση και έχει υπονομεύσει την προσωπική αβροφροσύνη μεταξύ τους. Τα κόμματα έχουν επίσης αυξήσει την ομοιογένειά τους μέσω του ελέγχου τους, στις περισσότερες πολιτείες, στην επαναχάραξη περιφερειών, κάτι που τους επιτρέπει να «μαγειρεύουν» τις εκλογικές περιφέρειες και να αυξάνουν τις πιθανότητες επανεκλογής τους. Η εξάπλωση των προκριματικών, εν τω μεταξύ, έχει θέσει την επιλογή των υποψηφίων των κομμάτων στα χέρια ενός σχετικά μικρού αριθμού ακτιβιστών οι οποίοι εμφανίζονται για αυτές τις εκλογές.

Ωστόσο, η πόλωση δεν είναι το τέλος τής ιστορίας. Τα δημοκρατικά πολιτικά συστήματα δεν υποτίθεται ότι υπάρχουν για να δίνουν ένα τέλος στην διαμάχη˙ Αντίθετα, ο στόχος τους είναι να την επιλύουν ειρηνικά και να την μετριάζουν μέσω συμφωνηθέντων κανόνων. Ένα καλό πολιτικό σύστημα είναι αυτό που ενθαρρύνει την εμφάνιση πολιτικών αποτελεσμάτων που εκπροσωπούν τα συμφέροντα του όσο το δυνατόν μεγαλύτερου μέρους τού πληθυσμού. Αλλά όταν η πόλωση αντιμετωπίζει το αμερικανικό Μαντισονιανό πολιτικό σύστημα «του ελέγχου και των ισορροπιών», το αποτέλεσμα είναι ιδιαίτερα καταστροφικό.

Οι δημοκρατίες πρέπει να εξισορροπούν από τη μια πλευρά την ανάγκη να επιτρέπουν πλήρεις ευκαιρίες πολιτικής συμμετοχής για όλους, και από την άλλη την ανάγκη να προχωρούν τα πράγματα. Ιδανικά, οι δημοκρατικές αποφάσεις θα πρέπει να λαμβάνονται με συναίνεση, με κάθε μέλος τής κοινότητας να συναινεί. Αυτό είναι που συμβαίνει συνήθως όταν οι οικογένειες και οι κοινωνίες σε επίπεδο ομάδων ή φυλών λαμβάνουν αποφάσεις. Η αποτελεσματικότητα της συναινετικής λήψης αποφάσεων, ωστόσο, επιδεινώνεται ραγδαία καθώς οι ομάδες γίνονται μεγαλύτερες και πιο ποικιλόμορφες και έτσι, στις περισσότερες ομάδες, οι αποφάσεις λαμβάνονται όχι με ομοφωνία αλλά με την συγκατάθεση κάποιου υποσυνόλου τού πληθυσμού. Όσο μικρότερο είναι το ποσοστό τής ομάδας που είναι απαραίτητη για να ληφθεί μια απόφαση, τόσο πιο εύκολα και αποτελεσματικά αυτό μπορεί να γίνει, αλλά σε βάρος τής μακροχρόνιας συσσώρευσης.

Ακόμα και τα συστήματα της αρχής τής πλειοψηφίας παρεκκλίνουν από μια ιδανική δημοκρατική διαδικασία, δεδομένου ότι μπορούν να στερούν τα εκλογικά δικαιώματα σχεδόν από το ήμισυ του πληθυσμού. Πράγματι, υπό ένα εκλογικό σύστημα πλουραλισμού, ή ένα «δύο εκλογικών γύρων», οι αποφάσεις μπορούν να λαμβάνονται για ολόκληρη την κοινότητα από μια μειοψηφία ψηφοφόρων. Συστήματα όπως αυτά, θεσπίζονται όχι βάσει οποιασδήποτε βαθιάς αρχής τής δικαιοσύνης, αλλά μάλλον ως ένα τέχνασμα που επιτρέπει να λαμβάνονται κάποιου είδους αποφάσεις που πρέπει να ληφθούν. Οι δημοκρατίες δημιουργούν επίσης διάφορους άλλους μηχανισμούς, όπως οι κανόνες που επιτρέπουν την διακοπή μιας συζήτησης στο κοινοβούλιο (cloture), οι κανόνες που περιορίζουν την ικανότητα των νομοθετών να κάνουν τροποποιήσεις, και οι λεγόμενοι αναθεωρητικοί κανόνες, που επιτρέπουν την ανάληψη δράσης σε περίπτωση που ένα νομοθετικό σώμα δεν μπορεί να έρθει σε συμφωνία.

Η ανάθεση αρμοδιοτήτων σε διαφορετικούς πολιτικούς παράγοντες, τους δίνει την δυνατότητα να εμποδίζουν την δράση ολόκληρου του σώματος. Το πολιτικό σύστημα των ΗΠΑ έχει πολύ περισσότερους από αυτούς τους ελέγχους και ισορροπίες, ή αυτά που οι πολιτικοί επιστήμονες αποκαλούν «σημεία βέτο», από όσα άλλες σύγχρονες δημοκρατίες, αυξάνοντας το κόστος τής συλλογικής δράσης και σε ορισμένες περιπτώσεις καθιστώντας την συνολικά αδύνατη. Σε παλαιότερες περιόδους τής ιστορίας των ΗΠΑ, όταν το ένα ή το άλλο κόμμα ήταν κυρίαρχο, το σύστημα αυτό χρησίμευε για να μετριάσει την βούληση της πλειοψηφίας και να την αναγκάσει να δώσει μεγαλύτερη προσοχή στις μειονότητες από όσο θα το έκανε σε διαφορετική περίπτωση. Αλλά στο πιο ισόρροπο, άκρως ανταγωνιστικό κομματικό σύστημα που έχει προκύψει από την δεκαετία τού 1980, όλα αυτά έχουν γίνει μια συνταγή για αδιέξοδο.

Αντίθετα, το λεγόμενο «σύστημα Westminster», το οποίο εξελίχθηκε στην Αγγλία στα χρόνια που ακολούθησαν την Ένδοξη Επανάσταση του 1688, είναι ένα από τα πιο αποφασιστικά στον δημοκρατικό κόσμο, διότι, στην καθαρή μορφή του, έχει πολύ λίγα σημεία βέτο. Οι Βρετανοί πολίτες έχουν έναν μεγάλο, επίσημο έλεγχο της κυβέρνησης: Την ικανότητά τους να εκλέγουν περιοδικά Κοινοβούλιο. (Η παράδοση των ανεξάρτητων μέσων ενημέρωσης στο Ηνωμένο Βασίλειο είναι ένας άλλος σημαντικός άτυπος έλεγχος). Σε όλες τις άλλες περιπτώσεις, ωστόσο, το σύστημα επικεντρώνει, αντί να διαχέει, την εξουσία. Το καθαρό σύστημα Westminster έχει μόνο ένα πανίσχυρο νομοθετικό σώμα - καμία ξεχωριστή προεδρία, καμία ισχυρή Άνω Βουλή, ούτε γραπτό σύνταγμα και, ως εκ τούτου ούτε δικαστική αναθεώρηση, και ούτε φεντεραλιστική ή συνταγματική εντολή μεταβίβασης εξουσιών κατά τόπους. Έχει ένα πλουραλιστικό σύστημα ψηφοφορίας που, σε συνδυασμό με την ισχυρή κομματική πειθαρχία, τείνει να παράγει ένα δικομματικό σύστημα και ισχυρές κοινοβουλευτικές πλειοψηφίες. Το βρετανικό ισοδύναμο του κανόνα «cloture» [τεματισμού μιας κοινοβουλευτικής συζήτησης] απαιτεί να είναι παρούσα μόνο απλή πλειοψηφία των μελών τού Κοινοβουλίου για να τεθεί το ερώτημα˙ Η αμερικανικού τύπου κωλυσιεργία δεν επιτρέπεται. Η κοινοβουλευτική πλειοψηφία επιλέγει μια κυβέρνηση με ισχυρή εκτελεστική εξουσία, και όταν παίρνει μια νομοθετική απόφαση, γενικά δεν μπορεί να εμποδιστεί από τα δικαστήρια, τις περιφέρειες, τους δήμους ή άλλους φορείς. Αυτός είναι ο λόγος που το βρετανικό σύστημα συχνά περιγράφεται ως μια «δημοκρατική δικτατορία».

Ωστόσο, παρ’ όλες τις συμπυκνωμένες αρμοδιότητές του, το σύστημα Westminster παραμένει ουσιαστικά δημοκρατικό επειδή εάν οι ψηφοφόροι δεν θέλουν την κυβέρνηση που προκύπτει, μπορούν να ψηφίσουν να φύγει από την εξουσία. Στην πραγματικότητα, με μια ψήφο εμπιστοσύνης, μπορούν να το πράξουν αμέσως, χωρίς να περιμένουν το τέλος μιας προεδρικής θητείας. Αυτό σημαίνει ότι οι κυβερνήσεις είναι πιο ευαίσθητες σχετικά με τις αντιλήψεις για την γενική επίδοσή τους από όσο σχετικά με τις ανάγκες συγκεκριμένων ομάδων συμφερόντων ή λόμπι.

Το σύστημα Westminster παράγει ισχυρότερες κυβερνήσεις από εκείνες στις Ηνωμένες Πολιτείες, όπως μπορεί να φανεί από την σύγκριση των διαδικασιών τού προϋπολογισμού τους. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, οι εθνικοί προϋπολογισμοί καταρτίζονται από επαγγελματίες δημόσιους υπαλλήλους που ενεργούν σύμφωνα με τις οδηγίες από το υπουργικό συμβούλιο και τον πρωθυπουργό. Στην συνέχεια, ο προϋπολογισμός παρουσιάζεται από τον καγκελάριο του Υπουργείου Οικονομικών στην Βουλή των Κοινοτήτων, η οποία ψηφίζει για να εγκρίνει σε μια μοναδική θετική ή αρνητική ψηφοφορία, συνήθως μέσα σε μια ή δύο εβδομάδες.

Στις Ηνωμένες Πολιτείες, αντίθετα, το Κογκρέσο έχει πρωταρχική εξουσία στον προϋπολογισμό. Οι πρόεδροι υποβάλουν αρχικές προτάσεις, αλλά αυτές είναι σε μεγάλο βαθμό φιλόδοξα έγγραφα που δεν προσδιορίζουν εκείνο που προκύπτει τελικά. Ο εκτελεστικός κλάδος τού Γραφείου Διαχείρισης και Προϋπολογισμού (Office of Management and Budget) δεν έχει επίσημες εξουσίες επί του προϋπολογισμού, ενεργώντας ως απλά μια ακόμη οργάνωση από λομπίστες που υποστηρίζουν τις προτιμήσεις τού προέδρου. Ο προϋπολογισμός βρίσκει τον δρόμο του μέσα από ένα περίπλοκο σύνολο επιτροπών σε μια περίοδο μηνών, και αυτό που τελικά προκύπτει για επικύρωση από τα δύο σώματα του Κογκρέσου είναι το προϊόν αμέτρητων συμφωνιών με μεμονωμένα μέλη για να εξασφαλιστεί η υποστήριξή τους – αφού, χωρίς κομματική πειθαρχία, η ηγεσία τού Κογκρέσου δεν μπορεί να αναγκάσει τα μέλη να υποστηρίξουν τις προτιμήσεις του.

Η ανοικτότητα και ο ατέρμονος χαρακτήρας τής διαδικασίας κατάρτισης του προϋπολογισμού των ΗΠΑ δίνει στους λομπίστες και στις ομάδες συμφερόντων πολλαπλά σημεία στα οποία μπορούν να ασκήσουν επιρροή. Στα περισσότερα ευρωπαϊκά κοινοβουλευτικά συστήματα, δεν θα είχε κανένα νόημα για μια ομάδα συμφερόντων να πιέσει ένα μεμονωμένο μέλος τού κοινοβουλίου, δεδομένου ότι οι κανόνες τής κομματικής πειθαρχίας θα δώσουν στον συγκεκριμένο βουλευτή μικρή ή καμία επιρροή στις θέσεις τής ηγεσίας τού κόμματος του. Στις Ηνωμένες Πολιτείες, αντίθετα, μια ισχυρή προεδρία επιτροπής παρέχει τεράστιες εξουσίες για να τροποποιηθεί η νομοθεσία και ως εκ τούτου, γίνεται στόχος τής τεράστιας δραστηριότητας των ομάδων συμφερόντων.

Από τις προκλήσεις που αντιμετωπίζουν οι αναπτυγμένες δημοκρατίες, μια από τις πιο σημαντικές είναι το πρόβλημα της βιωσιμότητας των δεσμεύσεων του υπάρχοντος κράτους πρόνοιας. Τα υπάρχοντα κοινωνικά συμβόλαια που υποστηρίζουν τα σύγχρονα κράτη πρόνοιας, αποτέλεσαν αντικείμενο διαπραγμάτευσης πολλές γενιές πριν, όταν τα ποσοστά των γεννήσεων ήταν υψηλότερα, η διάρκεια ζωής ήταν μικρότερη, και οι ρυθμοί οικονομικής ανάπτυξης ήταν ισχυροί. Η διαθεσιμότητα χρηματοδότησης επέτρεψε σε όλες τις σύγχρονες δημοκρατίες να συνεχίσουν να σπρώχνουν αυτό το πρόβλημα στο μέλλον, αλλά σε κάποιο σημείο, η υποκείμενη δημογραφική πραγματικότητα θα ανακύψει.

Αυτά τα προβλήματα δεν είναι ανυπέρβλητα. Οι δείκτες χρέους προς ΑΕΠ τόσο στο Ηνωμένο Βασίλειο όσο και στις Ηνωμένες Πολιτείες βγαίνοντας από τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο ήταν υψηλότεροι από όσο είναι σήμερα. Η Σουηδία, η Φινλανδία, και άλλες σκανδιναβικές χώρες βρήκαν τα μεγάλα τους κράτη πρόνοιας σε κρίση κατά την διάρκεια της δεκαετίας τού 1990 και ήταν σε θέση να προβούν σε προσαρμογές των επιπέδων τής φορολογίας και των δαπανών τους. Η Αυστραλία κατάφερε να εξουδετερώσει σχεδόν όλο το εξωτερικό χρέος της, ακόμη και πριν από την τεράστια έκρηξη των πόρων στα πρώτα χρόνια τού αιώνα μας. Αλλά η αντιμετώπιση αυτών των προβλημάτων απαιτεί ένα υγιές, καλά λειτουργικό πολιτικό σύστημα, το οποίο επί του παρόντος οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν διαθέτουν. Το Κογκρέσο έχει εγκαταλείψει μια από τις πιο βασικές ευθύνες του, αφού απέτυχε να ακολουθήσει τους δικούς του κανόνες για την ομαλή ψήφιση των προϋπολογισμών πλέον για αρκετά χρόνια στην σειρά.

Το κλασικό σύστημα Westminster δεν υπάρχει πλέον πουθενά στον κόσμο, συμπεριλαμβανομένου και του ίδιου του Ηνωμένου Βασιλείου, καθώς η χώρα έχει σταδιακά υιοθετήσει περισσότερους ελέγχους και ισορροπίες. Παρ’ όλα αυτά, το Ηνωμένο Βασίλειο εξακολουθεί να έχει πολύ λιγότερα «σημεία βέτο» από ό, τι οι Ηνωμένες Πολιτείες, όπως κάνουν και τα περισσότερα κοινοβουλευτικά συστήματα στην Ευρώπη και την Ασία. (Ορισμένες χώρες τής Λατινικής Αμερικής, αφού αντέγραψαν το προεδρικό σύστημα των ΗΠΑ τον 19ο αιώνα, έχουν παρόμοια προβλήματα με αδιέξοδα και πολιτικοποιημένη διοίκηση).

Η κατάρτιση του προϋπολογισμού δεν είναι η μόνη πτυχή τής διακυβέρνησης που αντιμετωπίζεται διαφορετικά στις Ηνωμένες Πολιτείες. Στα κοινοβουλευτικά συστήματα, ένα μεγάλο μέρος τής νομοθεσίας έχει διατυπωθεί από την εκτελεστική εξουσία με ευρεία τεχνοκρατική συμβολή από την μόνιμη δημόσια Υπηρεσία. Τα Υπουργεία είναι υπόλογα στο κοινοβούλιο, και, ως εκ τούτου τελικά στους ψηφοφόρους, μέσω των υπουργών που τα διοικούν, αλλά αυτό το είδος ιεραρχικού συστήματος μπορεί να υιοθετήσει μια πιο μακροπρόθεσμη στρατηγική ματιά και να παράγει πολύ πιο συνεκτική νομοθεσία.

Ένα τέτοιο σύστημα είναι εντελώς ξένο προς την πολιτική κουλτούρα στην Ουάσιγκτον, όπου το Κογκρέσο διαφυλάσσει με ζήλο το δικαίωμά του να νομοθετεί - ακόμη και αν το συχνά ασυνάρτητο προϊόν του είναι αυτό που βοηθά στην παραγωγή μιας μεγάλης, εξαπλούμενης και λιγότερο υπεύθυνης κυβέρνησης. Οι πολλαπλές επιτροπές τού Κογκρέσου παράγουν συχνά διπλά και αλληλεπικαλυπτόμενα προγράμματα ή δημιουργούν διάφορες υπηρεσίες με παρεμφερείς σκοπούς. Το Πεντάγωνο, για παράδειγμα, λειτουργεί με σχεδόν 500 εντολές για να υποβάλλει ετήσια έκθεση προς το Κογκρέσο για διάφορα θέματα. Αυτές δεν λήγουν ποτέ, και η διεκπεραίωσή τους καταναλώνει τεράστιες ποσότητες χρόνου και ενέργειας. Το Κογκρέσο έχει δημιουργήσει περίπου 50 ξεχωριστά προγράμματα για την επανεκπαίδευση των εργαζομένων και 82 ξεχωριστά σχέδια για την βελτίωση της ποιότητας των εκπαιδευτικών.

Η ρύθμιση του χρηματοπιστωτικού τομέα είναι χωρισμένη μεταξύ της Federal Reserve, του Υπουργείου Οικονομικών, της Securities and Exchange Commission, της Federal Deposit Insurance Corporation, της National Credit Union Administration, της Commodity Futures Trading Commission, της Federal Housing Finance Agency, και μιας σειράς από πολιτειακούς γενικούς εισαγγελείς που έχουν αποφασίσει να ασχοληθούν με τον τραπεζικό τομέα. Οι ομοσπονδιακές Υπηρεσίες εποπτεύονται από διαφορετικές επιτροπές τού Κογκρέσου, οι οποίες είναι απρόθυμες να εγκαταλείψουν το έδαφός τους υπέρ μιας πιο συνεκτικής και ενιαίας ρυθμιστικής Αρχής. Το σύστημα αυτό ήταν εύκολο να διασκεδαστεί έτσι ώστε να επιφέρει την απελευθέρωση του χρηματοπιστωτικού τομέα στα τέλη τής δεκαετίας τού 1990˙ Το να ρυθμιστεί εκ νέου μετά την πρόσφατη οικονομική κρίση έχει αποδειχθεί πολύ πιο δύσκολο.

ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗ ΑΠΟ ΤΟ ΚΟΓΚΡΕΣΟ

Η «βετοκρατία» είναι μόνο η μισή ιστορία τού πολιτικού συστήματος των ΗΠΑ. Κατά τα άλλα, το Κογκρέσο αναθέτει τεράστιες εξουσίες στην εκτελεστική εξουσία, κάτι που της επιτρέπει να λειτουργήσει γρήγορα και μερικές φορές με πολύ χαμηλό βαθμό λογοδοσίας. Τέτοιες περιοχές εξουσιοδότησης περιλαμβάνουν την Federal Reserve, τις μυστικές Υπηρεσίες, τον στρατό, και μια σειρά ημι-ανεξάρτητων επιτροπών και ρυθμιστικών φορέων που συνθέτουν το τεράστιο διοικητικό κράτος που προέκυψε κατά την διάρκεια της Προοδευτικής Εποχής και του New Deal.

Ενώ πολλοί Αμερικανοί φιλελεύθεροι και συντηρητικοί θα ήθελαν να καταργήσουν αυτούς τους οργανισμούς, είναι δύσκολο να δούμε πώς θα ήταν δυνατόν να υπάρξει σωστή διακυβέρνηση υπό τις σημερινές συνθήκες, χωρίς αυτούς. Οι Ηνωμένες Πολιτείες σήμερα έχουν μια τεράστια, πολύπλοκη εθνική οικονομία, που βρίσκεται σε μια παγκοσμιοποιημένη οικονομία η οποία κινείται με εξαιρετική ταχύτητα. Κατά την διάρκεια της οξείας φάσης τής οικονομικής κρίσης που εκτυλίχθηκε μετά την κατάρρευση της Lehman Brothers τον Σεπτέμβριο του 2008, η Ομοσπονδιακή Τράπεζα και το Υπουργείο Οικονομικών έπρεπε να πάρουν μαζικές αποφάσεις στην διάρκεια της νύχτας, αποφάσεις που αφορούσαν στο πλημμύρισμα των αγορών με ρευστότητα τρισεκατομμυρίων δολαρίων, στην ενίσχυση μεμονωμένων τραπεζών, και στην επιβολή νέων κανονισμών. Η σοβαρότητα της κρίσης οδήγησε το Κογκρέσο να προορίσει 700 δισεκατομμύρια δολάρια στο Troubled Asset Relief Program σε μεγάλο βαθμό επειδή το είπε η κυβέρνηση Μπους. Υπήρξε πολλή κριτική για μεμονωμένες αποφάσεις που ελήφθησαν κατά την διάρκεια εκείνης της περιόδου, αλλά η ιδέα ότι μια τέτοια κρίση θα μπορούσε να είχε αντιμετωπιστεί από οποιονδήποτε άλλο κλάδο της κυβέρνησης είναι γελοία. Το ίδιο ισχύει και για τα ζητήματα εθνικής ασφάλειας, όπου ο πρόεδρος είναι πρακτικά επιφορτισμένος με την λήψη αποφάσεων σχετικά με το πώς να ανταποκριθεί σε πυρηνικές και τρομοκρατικές απειλές που ενδεχομένως να επηρεάσουν τις ζωές εκατομμυρίων Αμερικανών. Είναι για τον λόγο αυτό που ο Alexander Hamilton, στο The Federalist Papers, no. 70, μίλησε για την ανάγκη για «ενέργεια στην εκτελεστική εξουσία».

Υπάρχει έντονη λαϊκιστική δυσπιστία για τα ελίτ ιδρύματα στις Ηνωμένες Πολιτείες, μαζί με εκκλήσεις για την κατάργησή τους (όπως στην περίπτωση της Federal Reserve) ή το να καταστούν πιο διαφανή. Κατά ειρωνικό τρόπο, ωστόσο, οι δημοσκοπήσεις δείχνουν ότι το υψηλότερο επίπεδο αποδοχής αφορά σε ακριβώς αυτά τα θεσμικά όργανα, όπως ο στρατός ή η NASA, που υπόκεινται λιγότερο σε άμεση δημοκρατική εποπτεία. Μέρος τού λόγου που συγκεντρώνουν θαυμασμό είναι γιατί μπορούν πραγματικά να κάνουν πράγματα. Αντίθετα, ο πιο δημοκρατικός θεσμός, η Βουλή των Αντιπροσώπων, απολαμβάνει καταστροφικά χαμηλά επίπεδα αποδοχής, και το Κογκρέσο ευρύτερα θεωρείται (όχι λανθασμένα) ως χώρος φλυαρούντων όπου τα κομματικά παιχνίδια εμποδίζουν το να συμβεί σχεδόν οτιδήποτε χρήσιμο.

Σε πλήρη προοπτική, ως εκ τούτου, το πολιτικό σύστημα των ΗΠΑ παρουσιάζει μια σύνθετη εικόνα στην οποία οι έλεγχοι και οι ισορροπίες περιορίζουν υπερβολικά την λήψη αποφάσεων εκ μέρους τής πλειοψηφίας, αλλά στο οποίο υπάρχουν και πολλές περιπτώσεις δυνητικά επικίνδυνων αναθέσεων εξουσίας σε ελλιπώς ελεγχόμενα θεσμικά όργανα. Ένα σημαντικό πρόβλημα είναι ότι αυτές οι αναθέσεις σπάνια γίνονται καθαρά. Το Κογκρέσο αποτυγχάνει συχνά στο καθήκον του να παράσχει σαφή νομοθετική καθοδήγηση σχετικά με το πώς μια συγκεκριμένη Υπηρεσία πρόκειται να εκπληρώσει την αποστολή της, αφήνοντας στην ίδια την υπηρεσία να γράψει την δική της εντολή. Με τον τρόπο αυτό, το Κογκρέσο ελπίζει ότι, αν τα πράγματα δεν λειτουργήσουν καλά, τα δικαστήρια θα παρέμβουν για να διορθώσουν τις καταχρήσεις. Η υπερβολική εξουσιοδότηση και η βετοκρατία γίνονται έτσι αλληλένδετες.

Σε ένα κοινοβουλευτικό σύστημα, το πλειοψηφών κόμμα ή συνασπισμός ελέγχει την κυβέρνηση άμεσα˙ Μέλη τού κοινοβουλίου γίνονται υπουργοί, οι οποίοι έχουν την εξουσία να αλλάζουν τους κανόνες τής γραφειοκρατίας που ελέγχουν. Τα κοινοβουλευτικά συστήματα μπορούν να μπλοκαριστούν, αν κόμματα είναι υπερβολικά κατακερματισμένα και οι συνασπισμοί ασταθείς, όπως συχνά συμβαίνει στην Ιταλία. Αλλά από την στιγμή που έχει συσταθεί μια κοινοβουλευτική πλειοψηφία, υπάρχει μια σχετικά απλή εξουσιοδότηση σε έναν εκτελεστικό οργανισμό.

Όμως, αυτές οι αναθέσεις εξουσίας είναι πιο δύσκολο να επιτευχθούν σε ένα προεδρικό σύστημα. Η προφανής λύση για την ανικανότητα ενός νομοθετικού σώματος να ενεργήσει είναι να μεταφέρει περισσότερη εξουσία στους ξεχωριστά εκλεγμένους εκτελεστικούς. Χώρες τής Λατινικής Αμερικής με προεδρικά συστήματα υπήρξαν διαβόητα για τα αδιέξοδα και αναποτελεσματικά νομοθετικά σώματά τους και συχνά παρέκαμψαν αυτόν τον λαβύρινθο με την χορήγηση έκτακτων εξουσιών στους προέδρους – κάτι που, με την σειρά του, έχει οδηγήσει συχνά σε άλλα είδη καταχρήσεων. Υπό συνθήκες διαιρεμένης κυβέρνησης, όταν το κόμμα που ελέγχει το ένα ή και τα δύο σώματα του Κογκρέσου είναι διαφορετικό από εκείνο που ελέγχει την προεδρία, η ενίσχυση της εκτελεστικής εξουσίας σε βάρος τού Κογκρέσου γίνεται θέμα κομματικής πολιτικής. Η ανάθεση περισσότερης εξουσίας στον πρόεδρο Μπαράκ Ομπάμα είναι το τελευταίο πράγμα που θέλουν να κάνουν σήμερα οι Ρεπουμπλικάνοι στο σώμα.

Από πολλές απόψεις, το αμερικανικό σύστημα ελέγχων και ισορροπιών συγκρίνεται δυσμενώς με τα κοινοβουλευτικά συστήματα, όταν πρόκειται για την ικανότητα να εξισορροπούν την ανάγκη για ισχυρή κρατική δράση με τον νόμο και την λογοδοσία. Τα κοινοβουλευτικά συστήματα τείνουν να μην δικαστικοποιούν την διοίκηση σχεδόν στον ίδιο βαθμό˙ Έχουν πολλαπλασιάσει τις κυβερνητικές Υπηρεσίες λιγότερο, γράφουν πιο συνεκτική νομοθεσία, και είναι λιγότερο εκτεθειμένες την επιρροή των ομάδων συμφερόντων. Η Γερμανία, η Ολλανδία, και οι σκανδιναβικές χώρες, ιδίως, έχουν την δυνατότητα να διατηρήσουν υψηλότερα επίπεδα εμπιστοσύνης στην κυβέρνηση, κάτι που καθιστά την δημόσια διοίκηση λιγότερο αμφίγνωμη, πιο συναινετική, και σε καλύτερη θέση να προσαρμόζεται στις μεταβαλλόμενες συνθήκες τής παγκοσμιοποίησης. (Οι διευθετήσεις υψηλής εμπιστοσύνης, ωστόσο, τείνουν να λειτουργούν καλύτερα σε σχετικά μικρές, ομοιογενείς κοινωνίες, αλλά και στις χώρες αυτές δείχνουν σημάδια κόπωσης, καθώς οι κοινωνίες τους γίνονται πιο ποικίλες, ως αποτέλεσμα της μετανάστευσης και της πολιτιστικής αλλαγής).

Η εικόνα είναι λίγο διαφορετική για την ΕΕ στο σύνολό της. Για παράδειγμα, τις τελευταίες δεκαετίες υπάρχει μεγάλη αύξηση στον αριθμό και την πολυπλοκότητα των ομάδων πίεσης στην Ευρώπη. Αυτές τις μέρες, εταιρείες, εμπορικές ενώσεις και ομάδες για τα δικαιώματα του περιβάλλοντος, των καταναλωτών και της εργασίας, όλοι λειτουργούν τόσο σε εθνικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο ΕΕ. Και με την μετατόπιση της χάραξης πολιτικής από τις εθνικές πρωτεύουσες στις Βρυξέλλες, το ευρωπαϊκό σύστημα στο σύνολό του έχει αρχίσει να μοιάζει με αυτό των Ηνωμένων Πολιτειών με καταθλιπτικό τρόπο. Τα μεμονωμένα κοινοβουλευτικά συστήματα της Ευρώπης μπορεί να οδηγούν σε λιγότερα σημεία βέτο σε σύγκριση με το αμερικανικό σύστημα των ελέγχων και των ισορροπιών, αλλά με την προσθήκη ενός μεγάλου ευρωπαϊκού στρώματος, έχουν προστεθεί πολλά περισσότερα σημεία βέτο. Αυτό σημαίνει ότι οι ευρωπαϊκές ομάδες συμφερόντων είναι ολοένα και πιο ικανές να αλλάζουν μαγαζί: Αν δεν μπορούν να έχουν ευνοϊκή μεταχείριση σε εθνικό επίπεδο, μπορούν να πάνε στις Βρυξέλλες, ή το αντίστροφο. Η ανάπτυξη της ΕΕ έχει επίσης αμερικανοποιήσει την Ευρώπη σε σχέση με τον ρόλο τής δικαστικής εξουσίας. Αν και οι Ευρωπαίοι δικαστές εξακολουθούν να είναι περισσότερο διστακτικοί από τους Αμερικανούς ομολόγους τους στο να εισέρχονται σε πολιτικά ζητήματα, η νέα δομή τής ευρωπαϊκής νομολογίας, με τα πολλαπλά και επικαλυπτόμενα επίπεδα, έχει αυξήσει, αντί να μειώσει, τον αριθμό των δικαστικών βέτο στο σύστημα.

ΧΩΡΙΣ ΔΙΕΞΟΔΟ

Το πολιτικό σύστημα των ΗΠΑ έχει φθαρεί με την πάροδο του χρόνου, επειδή το παραδοσιακό σύστημα της ελέγχων και των ισορροπιών έχει εμβαθυνθεί και έγινε όλο και πιο άκαμπτο. Σε ένα περιβάλλον οξείας πολιτικής πόλωσης, αυτό το αποκεντρωμένο σύστημα είναι όλο και λιγότερο σε θέση να εκπροσωπεί τα συμφέροντα της πλειοψηφίας και δίνει υπερβολική εκπροσώπηση στις απόψεις των ομάδων συμφερόντων και των ακτιβιστικών οργανώσεων που μαζί δεν αθροίζονται στον κυρίαρχο αμερικανικό λαό.

Αυτή δεν είναι η πρώτη φορά που το πολιτικό σύστημα των ΗΠΑ έχει γίνει πολωμένο και αναποφάσιστο. Στις μεσαίες δεκαετίες τού 19ου αιώνα, δεν μπορούσε να αποφασίσει για την έκταση της δουλείας στα εδάφη και στις τελευταίες δεκαετίες τού αιώνα, δεν μπορούσε να αποφασίσει αν η χώρα ήταν μια ριζικά αγροτική κοινωνία ή μια βιομηχανική. Το Μαντισονιανό σύστημα ελέγχων και ισορροπιών και το πελατειακό, κομματικά καθοδηγούμενο πολιτικό σύστημα που προέκυψε κατά τον 19ο αιώνα, ήταν επαρκή για την διακυβέρνηση μιας απομονωμένης, σε μεγάλο βαθμό αγροτικής χώρας. Δεν μπόρεσαν, ωστόσο, να επιλύσουν την οξεία πολιτική κρίση που προκλήθηκε από το ζήτημα της έκτασης της δουλείας, ούτε να διοικήσουν μια οικονομία ηπειρωτικής κλίμακας όλο και πιο συνδεδεμένης με τις νέες τεχνολογίες στις μεταφορές και τις επικοινωνίες.

Σήμερα, για άλλη μια φορά, οι Ηνωμένες Πολιτείες είναι παγιδευμένες από τους πολιτικούς θεσμούς τους. Επειδή οι Αμερικανοί δεν εμπιστεύονται την κυβέρνηση, είναι γενικά απρόθυμοι να αναθέσουν σε αυτήν την εξουσία να λαμβάνει αποφάσεις, όπως συμβαίνει σε άλλες δημοκρατίες. Αντ’ αυτού, το Κογκρέσο δημιουργεί περίπλοκους κανόνες που μειώνουν την αυτονομία τής κυβέρνησης και κάνουν την λήψη αποφάσεων χρονοβόρα και δαπανηρή. Η κυβέρνηση τότε δεν αποδίδει καλά, πράγμα που δικαιώνει την έλλειψη εμπιστοσύνης των ανθρώπων σε αυτήν. Υπό αυτές τις συνθήκες, είναι απρόθυμοι να πληρώσουν υψηλότερους φόρους, γιατί αισθάνονται ότι η κυβέρνηση απλά θα τους σπαταλήσει. Αλλά χωρίς τους κατάλληλους πόρους, η κυβέρνηση δεν μπορεί να λειτουργήσει σωστά, δημιουργώντας και πάλι μια αυτοεκπληρούμενη προφητεία.

Δύο εμπόδια στέκονται στον δρόμο τής αντιστροφής τής τάσης προς την παρακμή. Το πρώτο είναι ένα πολιτικό θέμα. Πολλοί πολιτικοί παράγοντες στις Ηνωμένες Πολιτείες αναγνωρίζουν ότι το σύστημα δεν λειτουργεί καλά, αλλά παρ’ όλα αυτά έχουν ισχυρά συμφέροντα στο να διατηρήσουν τα πράγματα ως έχουν. Κανένα πολιτικό κόμμα δεν έχει κίνητρο να ξεκόψει τον εαυτό του από την πρόσβαση στα χρήματα των ομάδων συμφερόντων, και οι ομάδες συμφερόντων δεν θέλουν ένα σύστημα στο οποίο τα χρήματά τους δεν θα αγοράζουν επιρροή. Όπως συνέβη στην δεκαετία τού 1880, πρέπει να προκύψει ένας μεταρρυθμιστικός συνασπισμός που θα ενώνει ομάδες χωρίς συμφέροντα στο σημερινό σύστημα. Αλλά το να επιτευχθεί συλλογική δράση μεταξύ τέτοιων εξω-ομάδων είναι πολύ δύσκολο˙ Χρειάζονται ηγεσία και μια ξεκάθαρη ατζέντα, τίποτε από τα οποία δεν υπάρχει σήμερα.

Το δεύτερο πρόβλημα είναι ζήτημα ιδεών. Η παραδοσιακή αμερικανική λύση στην αντιληπτή κυβερνητική δυσλειτουργία ήταν να προσπαθήσει να διευρύνει την δημοκρατική συμμετοχή και την διαφάνεια. Αυτό συνέβη σε εθνικό επίπεδο στην δεκαετία τού 1970, για παράδειγμα, καθώς οι μεταρρυθμιστές πίεσαν για πιο ανοικτές προκριματικές [εκλογές], μεγαλύτερη πρόσβαση των πολιτών στα δικαστήρια, και 24ωρη κάλυψη των εργασιών τού Κογκρέσου από τα μέσα ενημέρωσης, ακόμη και όταν πολιτείες όπως η Καλιφόρνια επεξέτειναν την χρήση πρωτοβουλιών ψηφοφορίας για να παρακάμψουν αδιάφορες κυβερνήσεις. Αλλά, όπως έχει επισημάνει ο πολιτικός επιστήμονας Bruce Cain, οι περισσότεροι πολίτες δεν έχουν ούτε τον χρόνο, ούτε το υπόβαθρο, ούτε την διάθεση να παλέψουν με πολύπλοκα ζητήματα δημόσιας πολιτικής˙ Η επέκταση της συμμετοχικότητας απλά άνοιξε τον δρόμο στο να αποκτήσουν περισσότερη δύναμη οι καλά οργανωμένες ομάδες ακτιβιστών. Η προφανής λύση στο πρόβλημα αυτό θα ήταν να ανασταλούν κάποιες από τις κατά πρόθεσιν εκδημοκρατιστικές μεταρρυθμίσεις, αλλά κανείς δεν τολμά να προτείνει ότι αυτό που χρειάζεται η χώρα είναι λίγο μικρότερη συμμετοχή και διαφάνεια.

Το θλιβερό συμπέρασμα είναι ότι με δεδομένο το πόσο αυτο-ενισχυτική είναι η πολιτική ασθένεια τής χώρας, και πόσο απίθανη είναι η προοπτική για εποικοδομητική σταδιακή μεταρρύθμιση, η παρακμή τής αμερικανικής πολιτικής κατά πάσα πιθανότητα θα συνεχιστεί έως ότου κάποια εξωτερικά σοκ έρθουν να λειτουργήσουν ως καταλύτες για έναν πραγματικό μεταρρυθμιστικό συνασπισμό και για την χαλύβδωσή του στην δράση.

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/141729/francis-fukuyama/america-i...

Σύνδεσμοι:
[1] http://www.amazon.com/Political-Order-Decay-Industrial-Globalization/dp/...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr