Οι μεταρρυθμίσεις του Σρέντερ στην Γερμανία και η αλήθεια

Οι πιθανότητες πάντοτε σωρεύονταν ενάντια στον Martin Schulz [1] του Σοσιαλδημοκρατικού Κόμματος (SPD) που αμφισβητεί την Γερμανίδα καγκελάριο Άνγκελα Μέρκελ [2] στις επικείμενες εκλογές. Η μεγαλύτερη οικονομία της Ευρώπης τα πάει τόσο καλά που οι ψηφοφόροι απλώς διστάζουν να αλλάξουν ηγέτες. Στο κάτω-κάτω, το 2005, όταν ανέλαβε η Μέρκελ και οι Χριστιανοδημοκράτες της (CDU), η ανεργία στην Γερμανία βρισκόταν στο 11%˙ η οικονομική ανάπτυξη ήταν σχεδόν μηδενική για τέσσερα χρόνια˙ το δημοσιονομικό έλλειμμα παρέμενε πεισματικά πάνω από το 3%, το όριο που καθορίστηκε από τους δημοσιονομικούς κανόνες της Ευρώπης˙ και το δημόσιο χρέος αυξανόταν. Σήμερα, μετά από δώδεκα χρόνια -που έφεραν κρίσεις στην οικονομία, το ευρώ και το προσφυγικό- η Γερμανία βρίσκεται σε πλήρη απασχόληση, η οικονομία και οι μισθοί αυξάνονται σταθερά αν όχι εντυπωσιακά, και η γερμανική κυβέρνηση έχει πλεόνασμα προϋπολογισμού, προκαλώντας έτσι γρήγορη πτώση του δημόσιου χρέους.

Προεκλογικές αφίσες της Angela Merkel (αριστερά) και του Martin Schulz στο Βερολίνο, τον Σεπτέμβριο του 2017. FABRIZIO BENSCH / REUTERS
------------------------------------------------------------

Η Μέρκελ δεν διεκδίκησε ποτέ εύσημα για την οικονομική ανάκαμψη. Έκανε κάτι πιο περίεργο: Πίστωσε τον προκάτοχό της του SPD, τον Gerhard Schröder, και το πακέτο μεταρρυθμίσεων της αγοράς εργασίας και των παροχών [3] που είχε ονομαστεί ως «Ατζέντα 2010», αλλά είναι ευρέως γνωστό ως «Μεταρρυθμίσεις Χαρτς» (Hartz Reforms). Γνώριζε ασφαλώς ότι αυτές οι μεταρρυθμίσεις που υλοποιήθηκαν στις αρχές και τα μέσα της δεκαετίας του 2000 παρέμεναν εξαιρετικά αντιδημοφιλείς μεταξύ των ψηφοφόρων και των μελών του SPD. Με το να υποστηρίζει την αφήγηση ότι ήταν αυτές οι μεταρρυθμίσεις που έκαναν τον ασθενή της Ευρώπης μια οικονομική δύναμη, η Μέρκελ έβαλε το SPD σε ένα τρομερό δίλημμα: Θα μπορούσε να συμφωνήσει μαζί της και να διεκδικήσει τα εύσημα για την ανάκαμψη διατηρώντας τις μη δημοφιλείς μεταρρυθμίσεις ή θα μπορούσε να υποσχεθεί ότι θα ανατρέψει τη νομοθεσία και να κατηγορηθεί ότι θέτει σε κίνδυνο την γερμανική οικονομία.

Το χειρότερο από όλα για το SPD είναι ότι η αφήγηση της Μέρκελ δεν ήταν καν αληθής. Οι μεταρρυθμίσεις Hartz αντιμετώπισαν τις αδυναμίες στις αγορές εργασίας της Γερμανίας και το σύστημα παροχών. Αλλά δεν ήταν ο κύριος λόγος για την επακόλουθη οικονομική ανάκαμψη της χώρας. Στην πραγματικότητα, ο συνολικός τους αντίκτυπος ήταν μέτριος.

Ας ξεκινήσουμε με το τι ήταν οι πραγματικές μεταρρυθμίσεις. Πρώτον, άλλαξαν τον τρόπο λειτουργίας της γερμανικής αγοράς εργασίας. Για παράδειγμα, τα προγράμματα κοινωνικής πρόνοιας και βοήθειας για την ανεργία ενοποιήθηκαν σε ένα ενιαίο σύστημα για να βοηθήσουν καλύτερα τα άτομα που αναζητούν εργασία να βρουν δουλειά ή να επανεκπαιδευθούν. Απελευθέρωσαν την αγορά εργασίας, ιδίως για την προσωρινή και περιθωριακή απασχόληση, προκειμένου να δημιουργηθούν περισσότερες ευκαιρίες για τους ανέργους. Και έκαναν τα κέντρα αναζήτησης εργασίας και κατάρτισης πιο αποτελεσματικά. Αυτό το κομμάτι του μεταρρυθμιστικού πακέτου λάδωσε όντως τα γρανάζια της αγοράς εργασίας και μείωσε ελαφρώς την ανεργία (οι εκτιμήσεις των οικονομολόγων Matthias Hertweg, Oliver Sigrist [4] και Christopher Pissarides είναι ότι το ποσοστό μειώθηκε κατά 1,5 ποσοστιαίες μονάδες).

Το δεύτερο πράγμα που έκαναν οι μεταρρυθμίσεις ήταν να περιορίσουν τα προηγουμένως ισχυρά κίνητρα για πρόωρη συνταξιοδότηση και διεκδίκηση γενναιόδωρων παροχών ανεργίας πριν την ηλικία συνταξιοδότησης. Ως αποτέλεσμα, το ποσοστό απασχόλησης των εργαζομένων ηλικίας 55-64 ετών αυξήθηκε δραματικά σε σχεδόν 70% σήμερα, αν και [ξεκινούσε] από πολύ χαμηλή βάση κάτω από το 40% στις αρχές της δεκαετίας του 2000.

Τρίτον και πιο αμφιλεγόμενα, οι μεταρρυθμίσεις μείωσαν τα επιδόματα ανεργίας σε μια προσπάθεια αύξησης των κινήτρων για ανάληψη εργασίας. Προηγουμένως, το γερμανικό σύστημα παροχών θεσπίστηκε για να προστατεύσει το βιοτικό επίπεδο επ’ αόριστον. Οι πληρωμές μπορούσαν να φθάσουν τα 4.250 ευρώ (περίπου 5.100 δολάρια) το μήνα για διάστημα έως και 32 μήνες, πριν μειωθούν σε ένα ακόμη σεβαστό 50% του προηγούμενου καθαρού μισθού. Μετά τις μεταρρυθμίσεις, το γερμανικό σύστημα έχει συνδυάσει την προσωρινή προστασία του βιοτικού επιπέδου για περίπου 12 μήνες με βασική προστασία μετά [από το διάστημα αυτό], αυστηρούς ελέγχους των μέτρων [προστασίας] και κυρώσεις σε όσους αρνούνται να αναλάβουν εργασία. Το αποτέλεσμα αυτού του μέρους της μεταρρύθμισης για την ανεργία είναι αμφιλεγόμενο: Αν και ορισμένες μελέτες έχουν βρει ως αποτέλεσμα μια μείωση του ποσοστού ανεργίας [5], άλλες δείχνουν μια περιορισμένη επίδραση στην αναζήτηση εργασίας [6].

Και τα τρία μέρη του πακέτου περιελάμβαναν σημαντικές αλλαγές, αλλά δεν μπορούν να εξηγήσουν πλήρως την οικονομική ανάκαμψη της Γερμανίας μετά το 2004. Στην πραγματικότητα, τέσσερις άλλοι παράγοντες αποδείχθηκαν πιο σημαντικοί. Πρώτον, η μακρά πτώση του γερμανικού κατασκευαστικού τομέα που ακολούθησε την άνθηση μετά την επανένωση [των δυο Γερμανιών] σταμάτησε ακριβώς μόλις τέθηκαν σε ισχύ οι μεταρρυθμίσεις Χαρτς. Μεταξύ του 1994 και του 2005, η παραγωγή στις κατασκευές μειώθηκε από σχεδόν το 8% του ΑΕΠ σε περίπου 4%, γεγονός που έδρασε σαν βαρίδι στην αύξηση του ΑΕΠ καθ’ όλη την διάρκεια αυτής της περιόδου. Μετά το 2005, παρέμεινε περίπου στο επίπεδο του 4%, χωρίς πλέον να αφαιρεί από την οικονομική ανάπτυξη.

Δεύτερον, οι γερμανικές επιχειρήσεις [7] είχαν υποβληθεί σε μια μακρά διαδικασία αναδιάρθρωσης γύρω στις αρχές του 21ου αιώνα –προσαρμοζόμενες στην παγκοσμιοποίηση, αλλάζοντας τρόπους διαχείρισης, αναθέτοντας μη βασικές δουλειές σε τρίτους και δημιουργώντας αλυσίδες εφοδιασμού στην Γερμανία και την Ευρώπη- με στόχο την μείωση του κόστους. Μέχρι την στιγμή που εφαρμόστηκαν οι μεταρρυθμίσεις Hartz, ο μετασχηματισμός αυτός ήταν σχεδόν ολοκληρωμένος.

Γερμανοί εργάτες απεργούν σε εργοστάσιο της Audi, τον Νοέμβριο του 2008. MICHAELA REHLE / REUTERS
------------------------------------------

Τρίτον, κατά την εισαγωγή των μεταρρυθμίσεων, τα συνδικάτα και τα εργατικά σωματεία είχαν ήδη εφαρμόσει την συγκράτηση των μισθών από τα μέσα της δεκαετίας του 1990: Υπό το φως της υψηλής ανεργίας στην Γερμανία εκείνη την εποχή, συμφώνησαν να διατηρήσουν τις θέσεις εργασίας αντί να αυξήσουν τους μισθούς. Οι μεταρρυθμίσεις Χαρτς έδωσαν στην στρόφιγγα μια ακόμα στροφή στο κατώτατο σημείο της κατανομής των μισθών, αλλά το μεγαλύτερο μέρος του μισθολογικού περιορισμού συνέβη πριν από αυτές και δεν σχετίζεται με τις μεταρρυθμίσεις.

Επιπλέον, ο περιορισμός των μισθών δεν ήταν ο αποφασιστικός παράγοντας για τις εξαγωγικές επιτυχίες της Γερμανίας μετά το 2004. Συνέπεσε -και αυτός είναι ο τέταρτος και αναμφισβήτητα ο σημαντικότερος παράγοντας- με την παγκόσμια οικονομική άνοδο, ιδίως στις αναδυόμενες αγορές που χρειάζονταν επενδυτικά αγαθά υψηλού επιπέδου. Αυτό δημιούργησε την ζήτηση για γερμανικά προϊόντα και υπηρεσίες που η Γερμανία φάνηκε ότι ήταν ανίκανη να παράγει από μόνη της.

Με άλλα λόγια, οι μεταρρυθμίσεις Χαρτς ήταν φαινομενικά σωστές. Δεν έχουν καμία σχέση με την οικονομική επιτυχία της Γερμανίας, αλλά είναι προφανές γιατί, τόσο στην Γερμανία όσο και στο εξωτερικό, είναι ακόμα δημοφιλές να τους προσφέρονται εύσημα.

Για τους κεντροδεξιούς πολιτικούς, αυτό βοηθάει την μακροχρόνια αφήγησή τους ότι οι απελευθερωμένες αγορές, τα αυστηρά οικονομικά κίνητρα και τα στενά όρια για τα κοινωνικά επιδόματα είναι τελικά ο καλύτερος συνδυασμός οικονομικής πολιτικής, ακόμη και για τους εργαζόμενους. Τους βοηθά επίσης στο να υποστηρίζουν ότι οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις (ένας άκρως ασαφής όρος) είναι καλύτερες για μια οικονομική ύφεση από όσο η δημοσιονομική ώθηση ή η επεκτατική νομισματική πολιτική. Παρομοίως, οι επιχειρήσεις ευνοούν ένα περιβάλλον όπου η χαλαρή ρύθμιση της εργασίας τούς επιτρέπει να απασχολούν τους εργαζομένους με ευελιξία και να περιορίζουν το μισθολογικό κόστος. Είναι πολύ χαρούμενοι να υποστηρίζουν την αφήγηση ότι οι εργατικές μεταρρυθμίσεις στην Γερμανία ήταν καθοριστικές.

Από την πλευρά τους, οι κεντρο-αριστεροί πολιτικοί στην Γερμανία είναι κολλημένοι μεταξύ της διεκδίκησης των ευσήμων για τις υποτιθέμενες οικονομικές επιτυχίες των μεταρρυθμίσεών τους και της συνεχιζόμενης μη δημοφιλίας των μεταρρυθμίσεων αυτών. Σύμφωνα με πρόσφατη δημοσκόπηση, περίπου οι μισοί Γερμανοί ψηφοφόροι θα ήθελαν να αναθεωρηθούν ή να βελτιωθούν οι μεταρρυθμίσεις, ενώ μόνο το 23% αντιτίθενται σε τέτοιες διορθώσεις.

Ωστόσο, η σημασία της μακρόχρονης ελκυστικότητας των μεταρρυθμίσεων Hartz δύσκολα μπορεί να υπερτιμηθεί. Πρώτον, καμία άλλη αφήγηση δεν διαμόρφωσε τόσο σταθερά την απάντηση στην κρίση της ευρωζώνης, όπως η ιδέα ότι ορισμένες χώρες αγωνίζονται [να επιβιώσουν] επειδή έχασαν την ανταγωνιστικότητά τους (μια άλλη αξιοσημείωτα ασαφής έννοια). Για να υπάρχει ανάπτυξη και να μειωθεί η ανεργία, λέει η ιστορία, πρέπει να μεταρρυθμιστούν όπως η Γερμανία και να περικοπούν οι μισθοί.

Εάν όμως η ευρωζώνη γίνει πιο γερμανική, θα καταναλώνει και θα εισάγει λιγότερα. Κατά συνέπεια θα εξάγει κεφάλαια (το πλεόνασμα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών της ευρωζώνης ανέρχεται ήδη στο 3%). Ο κόσμος μόλις που μπόρεσε να απορροφήσει τα κεφάλαια που εξήγαγε η Γερμανία και άλλοι πριν από την οικονομική κρίση του 2007-08˙ σχεδόν σίγουρα θα είναι ανίκανος να απορροφήσει αυτά που θα εξάγονταν από ολόκληρη την ευρωζώνη. Πράγματι, μια πιο γερμανική ευρωζώνη σπέρνει τους σπόρους της επόμενης οικονομικής κρίσης αλλού.

Ένα εργοτάξιο στο Βερολίνο, τον Μάρτιο του 2010. TOBIAS SCHWARZ / REUTERS
-----------------------------------------------------------

Στην Γερμανία, το SPD παραμένει παγιδευμένο στην διφορούμενη κληρονομιά αυτών των μεταρρυθμίσεων. Το πρόβλημα δεν είναι μόνο ότι η Μέρκελ και οι σύμμαχοί της ισχυρίζονται ότι οι μεταρρυθμίσεις δημιούργησαν την οικονομική ανάκαμψη της Γερμανίας. Είναι επίσης ότι οι επικριτές, όπως το αριστερό κόμμα Die Linke, δηλώνουν ότι οι μεταρρυθμίσεις έθεσαν τέρμα στην κοινωνική οικονομία της αγοράς της Γερμανίας και έσπρωξαν εκατομμύρια [ανθρώπους] σε ανασφαλείς χαμηλόμισθες θέσεις, γεγονός που είναι επίσης αποδεδειγμένα ψευδές. Ο αριθμός των εργαζομένων με συμβάσεις προσωρινής απασχόλησης ή με οριακή απασχόληση, έχει πράγματι αυξηθεί. Ωστόσο, η εισοδηματική ανισότητα δεν έχει αυξηθεί πολύ από τότε που εισήχθησαν οι μεταρρυθμίσεις, και το 2004 υπήρχε ήδη ένας εντυπωσιακός αριθμός ατόμων που εργάζονταν στον τομέα των χαμηλών μισθών (τότε και τώρα, περίπου το 23% του εργατικού δυναμικού). Ακόμη και αν οι μεταρρυθμίσεις Χαρτς αντιστραφούν εξ ολοκλήρου, πολλοί Γερμανοί θα συνεχίσουν να εργάζονται σε χαμηλόμισθες ή επισφαλείς θέσεις εργασίας.

Οι πολιτικοί με μεταρρυθμιστικό σκεπτικό στην Ευρώπη, όπως ο Γάλλος πρόεδρος Εμμανουέλ Μακρόν [8], θα πρέπει να αντλήσουν διδάγματα από την πραγματική ιστορία της επιτυχίας της Γερμανίας. Πρώτον, να μην φτάσουν πολύ εύκολα στο συμπέρασμα ότι μια άκαμπτη αγορά εργασίας είναι υπεύθυνη για την χαμηλή ανάπτυξη ή την υψηλή ανεργία. Στην περίπτωση της Γερμανίας, αυτό ήταν μόνο ένας παράγοντας, και ούτε καν ο πιο σημαντικός. Δεύτερον, η μεταρρύθμιση των αγορών εργασίας λειτουργεί καλύτερα εάν συνοδεύεται από επεκτατικές μακροοικονομικές πολιτικές ή από μια αναπτυσσόμενη παγκόσμια οικονομία. Η Γερμανία ήταν τυχερή να προβεί σε μεταρρυθμίσεις όταν η ζήτηση για τις εξαγωγές της αυξανόταν. Τρίτον, οι πιο ευέλικτες αγορές εργασίας δεν κάνουν τίποτα για να αυξήσουν την παραγωγικότητα. Αλλά είναι η παραγωγικότητα που καθορίζει τελικά το βιοτικό επίπεδο. Οι μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας θα πρέπει να συμπληρώνονται με μια ατζέντα παραγωγικότητας για τα άτομα που πλήττονται περισσότερο από αυτές, όχι μόνο για την οικοδόμηση πολιτικής στήριξης. Τέταρτον, η Γερμανία προσαρμόστηκε καλά στην παγκοσμιοποίηση εν μέρει επειδή οι συνδικαλιστικές οργανώσεις της ήταν πρόθυμες να θυσιάσουν τις μισθολογικές αυξήσεις για να μεγιστοποιήσουν την απασχόληση. Ωστόσο, τα συνδικάτα πρέπει να είναι αρκετά ισχυρά για να απαιτούν τις κατάλληλες αυξήσεις μισθών. Η επίτευξη της σωστής ισορροπίας δεν είναι εύκολη, αλλά πρέπει να αποτελέσει βασική μέριμνα για τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής.

Από την πλευρά του, το SPD πρέπει να βρει μια διέξοδο από την παγίδα του Hartz. Χωρίς να φέρει πίσω στο SPD τους κεντροαριστερούς ψηφοφόρους που αποξένωσαν οι μεταρρυθμίσεις Hartz, ο Schulz δεν θα έχει την πιθανότητα να αντικαταστήσει την Μέρκελ ως Γερμανός καγκελάριος. Αλλά η θετική αφήγηση για τις μεταρρυθμίσεις Hartz παραμένει βαθιά εδραιωμένη στην Γερμανία. Έτσι, η καλύτερη στρατηγική για το SPD θα είναι διττή.

Πρώτον, θα πρέπει να συγκροτήσει μια ομάδα ειδικών υψηλού επιπέδου για να αξιολογήσει ποια μέρη της οικονομίας αξίζει να μεταρρυθμιστούν, πού έκαναν λάθος οι μεταρρυθμίσεις και ποιες ήταν οι οικονομικές συνέπειες. Μια τέτοια αξιολόγηση πρέπει στην συνέχεια να αποτελέσει την βάση της επίσημης άποψης του κόμματος για τις μεταρρυθμίσεις Hartz. Αυτό θα είναι πολιτικά ευκολότερο από ό, τι στο παρελθόν, καθώς ο Schröder, ο κύριος υπέρμαχος του SPD για τις μεταρρυθμίσεις Hartz, έγινε λομπίστας πλήρους απασχόλησης για την ρωσική κυβέρνηση, υπονομεύοντας έτσι την θέση του στην Γερμανία.

Δεύτερον, το SPD θα πρέπει να δημιουργήσει ένα νέο πακέτο, την «Agenda 23» για το 23% των Γερμανών που εργάζονται για χαμηλούς μισθούς. Ένα τέτοιο πακέτο θα έδινε στις συνδικαλιστικές οργανώσεις έναν ισχυρότερο ρόλο στον καθορισμό των μισθών˙ χαμηλότερους φόρους και εισφορές κοινωνικής ασφάλισης για όσους εργάζονται με χαμηλό εισόδημα (η Γερμανία χρεώνει επί του παρόντος τους εν λόγω εργαζόμενους ένα επιβλητικό 13% σε φόρους και εισφορές πάνω από τον μέσο όρο του ΟΟΣΑ)˙ περιορισμούς στις συμβάσεις εργασίας που βλάπτουν τους εργαζομένους˙ υποστήριξη στην συμμετοχή σε συνδικαλιστικές οργανώσεις και κάλυψη σε τομείς στους οποίους το εργατικό δυναμικό είναι σήμερα λιγότερο οργανωμένο˙ και αύξηση των επενδύσεων στην παραγωγικότητα μεταξύ των ατόμων με χαμηλή ειδίκευση, σε όλη την διαδρομή από το σχολείο έως την εργάσιμη ηλικία, βελτιώνοντας τις ανθρώπινες δεξιότητές τους και την κατάρτιση, καθώς και το φυσικό κεφάλαιο.

Το εάν το SPD θα μπορέσει να προωθήσει τέτοιες αλλαγές μετά από τις προσεχείς εκλογές είναι ασαφές. Οι αριθμοί δείχνουν ότι το SPD θα εισέλθει σε άλλον έναν συνασπισμό με την Μέρκελ ως μια εξασθενημένη πολιτική δύναμη, και θα μπορούσε να μοχθήσει για να ωθήσει το κυρίαρχο κεντροδεξιό CDU σε πολιτικές αγοράς εργασίας και επενδύσεων. Από την άλλη πλευρά, μόνο μια ισχυρή συμφωνία συνασπισμού με ορατό σοσιαλδημοκρατικό περιεχόμενο θα παρακινήσει τα μέλη του SPD να υπογράψουν οποιονδήποτε συνασπισμό.

Είναι αξιοσημείωτο το πώς μια απλή ιστορία –ότι οι μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας της Γερμανίας την μεταμόρφωσαν από τον ασθενή της Ευρώπης σε μια οικονομική δύναμη- κέρδισε τέτοια δημοτικότητα, όταν λίγες οικονομικές θεωρίες θα προέβλεπαν ότι ένα τέτοιο σύνολο μεταρρυθμίσεων θα είναι ο μόνος, ή έστω ο κύριος λόγος, για μια τέτοια επιτυχία. Ο οικονομικός αντίκτυπος αυτών των μεταρρυθμίσεων ήταν μέτριος. Οι γερμανικές επιχειρήσεις και τα συνδικάτα καθώς και η παγκόσμια οικονομική άνθηση σήκωσαν το μεγαλύτερο βάρος. Τώρα εναπόκειται στην υπόλοιπη Ευρώπη και στους Γερμανούς σοσιαλδημοκράτες να το συνειδητοποιήσουν.

Copyright © 2017 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/germany/2017-09-11/germany-after...

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.foreignaffairs.com/articles/germany/2017-03-27/schulz-effect...
[2] https://www.foreignaffairs.com/articles/germany/2017-07-11/merkels-next-...
[3] https://www.foreignaffairs.com/articles/germany/2011-06-16/secrets-germa...
[4] http://www.diw.de/sixcms/detail.php?id=diw_01.c.414578.de
[5] http://www.zew.de/en/publikationen/a-macroeconomic-model-for-the-evaluat...
[6] https://www.diw.de/documents/publikationen/73/diw_01.c.347041.de/10-6-1.pdf
[7] https://www.foreignaffairs.com/articles/europe/2013-06-20/how-germany-wo...
[8] https://www.foreignaffairs.com/articles/france/2017-05-07/macrons-victory

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition