Μήπως οι ΗΠΑ χρησιμοποιούν τις κυρώσεις πολύ επιθετικά;

Η χρήση κυρώσεων από τις Ηνωμένες Πολιτείες [1] έχει εκτοξευθεί κατά την τελευταία δεκαετία. Σύμφωνα με μια ανάλυση [2] του δικηγορικού γραφείου Gibson Dunn, η διοίκηση του προέδρου Donald Trump προσέθεσε περίπου 1.000 ανθρώπους, εταιρείες και οντότητες στους καταλόγους κυρώσεων των ΗΠΑ το 2017, σχεδόν 30% περισσότερους από τον αριθμό που πρόσθεσε κατά το τελευταίο έτος της θητείας του ο πρώην πρόεδρος Μπαράκ Ομπάμα. Αλλά η επέκταση των κυρώσεων είναι ένας σπάνιος τομέας δικομματικής συναίνεσης στην Ουάσινγκτον: Ο Ομπάμα πρόσθεσε σχεδόν τριπλάσιο αριθμό ανθρώπων και οντοτήτων στην λίστα κυρώσεων κατά το τελευταίο έτος της θητείας του από όσους είχε το 2009.

Η έκρηξη των κυρώσεων των ΗΠΑ είναι εμφανής όχι μόνο στον αριθμό των ανθρώπων που περιέχονται στις λίστες κυρώσεων των ΗΠΑ -το πεδίο εφαρμογής και η πολυπλοκότητα των απαγορεύσεων των κυρώσεων αυξάνεται επίσης. Το 2014, οι Ηνωμένες Πολιτείες επινόησαν μια εντελώς νέα κατηγορία ποινών, την λίστα των Αναγνωριστικών Τομεακών Κυρώσεων (Sectoral Sanctions Identifications, SSI), η οποία απαγορεύει ορισμένες χρηματοπιστωτικές συναλλαγές με μια εταιρεία-στόχο ενώ τις επιτρέπει ταυτόχρονα στους περισσότερους άλλους, επιτρέποντας στην Ουάσιγκτον να στοχεύει μεγάλες ρωσικές εταιρείες ενώ οι παραδοσιακές κυρώσεις θα είχαν δημιουργήσει απαράδεκτα παράπλευρα κόστη τόσο για τις Ηνωμένες Πολιτείες όσο και για την Ευρώπη. Το Υπουργείο Οικονομικών εφάρμοσε το μοντέλο αυτό στην Βενεζουέλα το 2017. Και η συγχώνευση των κυρώσεων και άλλων εργαλείων εθνικής ασφάλειας από τον Trump, όπως η απόφαση της 9ης Αυγούστου για την επιβολή των δασμών εθνικής ασφάλειας του Τμήματος 232 στον χαλκό και το αλουμίνιο από την Τουρκία στο πλαίσιο μιας διπλωματικής διαφοράς σχετικά με τον κρατούμενο Αμερικανό πάστορα, αντιπροσωπεύει μια άλλη καινοτομία που είχε αναμφισβήτητες οικονομικές επιπτώσεις για την Άγκυρα. Σύμφωνα με πληροφορίες, ο Trump επίσης μελετά κυρώσεις σε Κινέζους αξιωματούχους και εταιρείες για την φυλάκιση Ουιγούρων και άλλων Μουσουλμάνων στην Κίνα, μια κίνηση που το Πεκίνο θα θεωρούσε εξαιρετικά προκλητική, ενώ ο Σύμβουλος Εθνικής Ασφάλειας Τζον Μπόλτον απείλησε δημοσίως να επιβάλλει κυρώσεις στο Διεθνές Ποινικό Δικαστήριο αν κυνηγήσει Αμερικανούς.

Το κτίριο του Καπιτωλίου των ΗΠΑ, στην Ουάσινγκτον, τον Μάιο του 2017. ZACH GIBSON / REUTERS
-----------------------------------------------------------------------------

Ωστόσο, η ραγδαία αύξηση των κυρώσεων των ΗΠΑ οδηγεί σε εξίσου ταχύτατη αύξηση του κόστους και των ακούσιων επιπτώσεων. Ορισμένα από αυτά είναι οικονομικά. Για παράδειγμα, οι δασμοί του Trump στις 9 Αυγούστου κατά της Τουρκίας προκάλεσαν μια δραματική επίδραση στην αγορά, η οποία όχι μόνο επηρέασε την Άγκυρα αλλά προκάλεσε μια βουτιά της τιμής των μετοχών μεγάλων ευρωπαϊκών τραπεζών [3] με επιχειρηματικές δραστηριότητες στην Τουρκία και δημιούργησε ανησυχίες σχετικά με τη μετάδοση [της πτώσης] σε άλλες αναδυόμενες αγορές. Μετά τις κυρώσεις των ΗΠΑ σε μια μεγάλη ρωσική εταιρεία αλουμινίου, την Rusal, στις αρχές Απριλίου, οι παγκόσμιες τιμές αλουμινίου σημείωσαν άνοδο [4] κατά περισσότερο από 20% πριν επιστρέψουν στα προηγούμενα επίπεδα, αφού το Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ εξέδωσε εξαιρέσεις επιτρέποντας στις εταιρείες να συνεχίσουν τις συναλλαγές τους με την κυρωθείσα εταιρεία. Ακόμα και σε περιπτώσεις όπου τα κόστη έχουν προσελκύσει σχετικά μικρή δημόσια προσοχή και λίγοι Αμερικανοί θα αμφισβητούσαν την αξία των κυρώσεων, τα παράπλευρα κόστη μπορεί να είναι σημαντικά. Οι κυρώσεις των ΗΠΑ κατά της Ρωσίας, για παράδειγμα, συνέβαλαν στην πτώση σχεδόν κατά 40% [5] στις εξαγωγές αγαθών των ΗΠΑ προς την Ρωσία από το 2013, το έτος πριν από την επιβολή των κυρώσεων.

Το πολιτικό κόστος είναι τουλάχιστον εξίσου σημαντικό. Οι κυρώσεις του Trump στην Τουρκία έχουν προκαλέσει ταχεία επιδείνωση των σχέσεων της Ουάσινγκτον με την Άγκυρα, σύμμαχο στο ΝΑΤΟ που είναι σημαντική για τα συμφέροντα των ΗΠΑ στη Μέση Ανατολή και οι σχέσεις βρίσκονται τώρα στο χειρότερο σημείο από τότε που η Τουρκία εισέβαλε στην Κύπρο το 1974. Εν τω μεταξύ, η ΕΕ ανταποκρίθηκε στην απόσυρση του Trump από την πυρηνική συμφωνία [με το Ιράν] JCPOA, επικαιροποιώντας έναν κανονισμό παρεμπόδισης (blocking statute) [6] για να απαγορεύσει στις εταιρείες της ΕΕ να συμμορφώνονται με τις αμερικανικές κυρώσεις στο Ιράν. Παρόλο που πολλές επιχειρήσεις προσπαθούν να βρουν έναν τρόπο να το ξεπεράσουν και να συμμορφωθούν με το νόμο των ΗΠΑ παρά τον ευρωπαϊκό κανονισμό παρεμπόδισης, η κίνηση της ΕΕ σηματοδοτεί ένα απότομο ρήγμα μεταξύ της Ουάσινγκτον και της οργάνωσης που ήταν ιστορικά ο πιο στενός σύμμαχός της στις κυρώσεις.

Υπάρχουν αυξανόμενες ανησυχίες ότι η επιθετική χρήση των κυρώσεων από τις Ηνωμένες Πολιτείες συνεπάγεται επίσης μακροπρόθεσμο και συστημικό κόστος. Μπορεί τελικά να ενθαρρύνει συμμάχους και μεγάλες παγκόσμιες εταιρείες να αναπτύξουν εναλλακτικές λύσεις στα οικονομικά και εμπορικά κανάλια που δίνουν στις αμερικανικές κυρώσεις τεράστια παγκόσμια βαρύτητα. Ήδη η Γαλλία φέρεται ότι [7] εξετάζει την χρήση κρατικών εταιρειών για να συνεχίσει να αγοράζει πετρέλαιο από το Ιράν. Η Γαλλία πιθανότατα θα διαπιστώσει ότι είναι δύσκολο ή αδύνατο βραχυπρόθεσμα, αλλά σε μακροπρόθεσμη βάση οι χώρες και οι εταιρείες με τα κατάλληλα κίνητρα μπορούν να αναπτύξουν εμπορικούς και χρηματοοικονομικούς μηχανισμούς που υπάρχουν πέραν της επιρροής της Ουάσιγκτον.

Ο πρώην υπουργός Οικονομικών, Jack Lew, και άλλοι [8] εμπειρογνώμονες [9] προειδοποίησαν ότι η κυβέρνηση των ΗΠΑ πρέπει να είναι πιο συνετή στην χρήση των κυρώσεων. Αλλά οι προειδοποιήσεις από μόνες τους δεν θα αλλάξουν την συμπεριφορά των υπευθύνων χάραξης πολιτικής που τείνουν προς ένα εργαλείο χαμηλού κόστους και μεγάλης επίδρασης για την αντιμετώπιση επειγόντων κρίσεων εξωτερικής πολιτικής. Αντ’ αυτού, η Ουάσιγκτον πρέπει να συντονιστεί καλύτερα με τους συμμάχους της, καθώς και να μελετήσει διαδικαστικούς ελέγχους που θα εξασφαλίσουν ότι οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής θα πρέπει εξετάζουν προσεκτικότερα τόσο τις επιπτώσεις όσο και το κόστος των κυρώσεων.

ΜΕΤΡΩΝΤΑΣ ΤΟ ΚΟΣΤΟΣ ΚΑΙ ΤΑ ΩΦΕΛΗ

Το πρώτο βήμα για την συγκράτηση της κατάχρησης των κυρώσεων είναι να απαιτηθεί από τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής να δημοσιεύουν περιοδικά μια ανάλυση για κάθε πρόγραμμα κυρώσεων των ΗΠΑ, αξιολογώντας τις οικονομικές επιπτώσεις, τα πολιτικά και διπλωματικά οφέλη και το οικονομικό και πολιτικό κόστος για τις Ηνωμένες Πολιτείες και τους συμμάχους των ΗΠΑ. Αυτό θα υποχρέωνε τους φορείς χάραξης πολιτικής να αξιολογούν τακτικά τα οφέλη πολιτικής ενός προγράμματος κυρώσεων και να σταθμίζουν τα οφέλη αυτά με το κόστος του προγράμματος.

Επί του παρόντος, δεν υπάρχει απαίτηση ούτε το Κογκρέσο ούτε το εκτελεστικό τμήμα να εκτιμήσουν τις επιπτώσεις ή το κόστος των κυρώσεων πριν από την επιβολή τους, ούτε να αξιολογήσουν το κόστος ή τις επιπτώσεις σε περιοδικά διαστήματα μετά [την επιβολή τους]. Πρόκειται για μια απόκλιση από άλλους τομείς της διεθνούς οικονομικής πολιτικής, όπως η εμπορική πολιτική, όπου η Διοίκηση Διεθνούς Εμπορίου του Υπουργείου Εμπορίου δημοσιεύει [10] περιοδικές εκτιμήσεις των οικονομικών επιπτώσεων των εμπορικών συμφωνιών.

Οι εκτιμήσεις των ωφελειών και του κόστους των κυρώσεων γίνονται κατά τρόπο τυχαίο, αν όχι καθόλου. Το 2017, για παράδειγμα, το Κογκρέσο ενέκρινε τον νόμο Αντιστάθμισης των Αντιπάλων της Αμερικής μέσω Κυρώσεων (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA), έναν σημαντικό νόμο που αποσκοπούσε στην τιμωρία της Ρωσίας, της Βόρειας Κορέας και του Ιράν για τις επιθέσεις τους στα συμφέροντα των ΗΠΑ. Οι προβλέψεις του CAATSA για την Ρωσία είχαν ως στόχο να έχουν αντίκτυπο αξίας δισεκατομμυρίων δολαρίων, συμπεριλαμβανομένης της περικοπής δυνητικά άνω των 14 δισ. δολαρίων [11] στις ετήσιες εξαγωγές όπλων της Ρωσίας, της αναστολής της ανάπτυξης των ρωσικών αγωγών εξαγωγής πετρελαίου και φυσικού αερίου, και της επιβολής κυρώσεων σε Ρώσους ολιγάρχες που ελέγχουν εταιρείες με μεγάλες παγκόσμιες επιχειρήσεις. Ωστόσο, παρόλο που το Κογκρέσο έκανε άτυπες διαβουλεύσεις με εξωτερικούς εμπειρογνώμονες και συμμαχικές κυβερνήσεις, ενέκρινε τον CAATSA χωρίς ποτέ να ζητήσει επίσημη εκτίμηση των επιπτώσεων είτε για την Ρωσία είτε για τις Ηνωμένες Πολιτείες και τους συμμάχους τους. Ούτε το Υπουργείο Οικονομικών δημοσίευσε μια εκτίμηση των επιπτώσεων του CAATSA στους 13 μήνες από την έναρξη ισχύος του. Το πιο κοντινό που έφτασε η κυβέρνηση των ΗΠΑ για να αναλύσει επισήμως τον αντίκτυπο των αμερικανικών κυρώσεων κατά της Ρωσίας είναι μια ανάλυση [12] από τον επικεφαλής οικονομολόγο του Υπουργείου Εξωτερικών σχετικά με τις επιπτώσεις των κυρώσεων σε συγκεκριμένες ρωσικές επιχειρήσεις που έχουν στοχευθεί από αυτές.

Ο CAATSA είναι αναμφισβήτητα ένας κρίσιμος και πολύτιμος νόμος: Οι Ηνωμένες Πολιτείες πρέπει να ελέγξουν τις επιθέσεις της Ρωσίας στις ΗΠΑ και τους συμμάχους μας, παρά το κόστος που συνεπάγεται αυτό. Ομοίως, οι κυρώσεις κατά του Ιράν θα μειώσουν αναμφισβήτητα τα κεφάλαια που διαθέτει το Ιράν για την στήριξη κακόβουλων δραστηριοτήτων σε ολόκληρη τη Μέση Ανατολή. Ωστόσο, σε πολλές περιπτώσεις, η απουσία ανάλυσης του δυνητικού κόστους ενθαρρύνει την υπερβολική χρήση των κυρώσεων, καθιστώντας τις κυρώσεις τεχνητά φτηνές για τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής σε σύγκριση με άλλα εργαλεία εξωτερικής πολιτικής. Εάν η κυβέρνηση των ΗΠΑ θέλει να αναπτύξει εξωτερική βοήθεια, στρατιωτική βοήθεια ή ακόμα και στοχευμένα στρατιωτικά χτυπήματα για να αντιμετωπίσει μια πρόκληση εξωτερικής πολιτικής, η κυβέρνηση πρέπει να προσδιορίσει τους ομοσπονδιακούς δημοσιονομικούς πόρους για να την πληρώσει. Αυτό υποχρεώνει τους φορείς χάραξης πολιτικής να σταθμίζουν τα υπέρ και τα κατά της χρήσης του επιλεγμένου εργαλείου και να σταθμίζουν τα οφέλη από τη χρήση του σε συγκεκριμένη περίπτωση σε σχέση με άλλες πιθανές χρήσεις των δημοσιονομικών πόρων. Οι κυρώσεις, από την άλλη πλευρά, είναι ουσιαστικά άνευ κόστους για την αμερικανική κυβέρνηση: Η συντριπτική πλειοψηφία του κόστους βαρύνει τον ιδιωτικό τομέα με τη μορφή του κόστους συμμόρφωσης και των χαμένων ευκαιριών. Επειδή οι υπεύθυνοι για την χάραξη πολιτικής δεν χρειάζεται καν να εκτιμήσουν και να δικαιολογήσουν τι είναι αυτά τα κόστη, πολύ δε λιγότερο να τα ποσοτικοποιήσουν στην λήψη αποφάσεων, οι υπεύθυνοι για την χάραξη πολιτικής φυσικά τείνουν προς τις κυρώσεις ως το λιγότερο δαπανηρό από τα διαθέσιμα εργαλεία –σε αυτούς.

Η απαίτηση από την κυβέρνηση να διεξάγει και περιοδικά να δημοσιεύει εκτιμήσεις σχετικά με τις επιπτώσεις των προγραμμάτων επιβολής αμερικανικών κυρώσεων θα υποχρέωνε επίσης τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής να διατηρούν τα προγράμματα ενημερωμένα και να τα καταστήσουν και πιο αποτελεσματικά και χαμηλότερου κόστους. Υπάρχει μια γνωστή τάση στα προγράμματα κυρώσεων των ΗΠΑ να «κολλάνε» με την πάροδο του χρόνου: Αν και η Ουάσιγκτον επιβάλλει κυρώσεις, μπορεί να χρειαστούν χρόνια ή δεκαετίες για να αλλάξει ή να τερματίσει ένα πρόγραμμα που φαίνεται να έχει ξεπεράσει την πολιτική χρησιμότητά του. Το να αναγκαστεί η κυβέρνηση να αξιολογεί περιοδικά τα οφέλη και το κόστος θα την ενθάρρυνε να μετρά εάν εξακολουθεί να λειτουργεί ένα πρόγραμμα κυρώσεων, να τερματίζει τα προγράμματα που υπερβαίνουν την χρησιμότητά τους και να προσαρμόζει τα προγράμματα κυρώσεων για να διασφαλίζει ότι παραμένουν αποτελεσματικά.

Μια από τις κυρώσεις που επιβλήθηκε στην Ρωσία από την διοίκηση του Ομπάμα το 2014, ήταν η απαγόρευση δοκιμής ορισμένων πετρελαϊκών τεχνολογιών υψηλής τεχνολογίας που βοηθούν τη Μόσχα να αναπτύξει τους αρκτικούς υπεράκτιους, τους βαθέων υδάτων και τους σχιστολιθικού πετρελαίου, πόρους της. Στόχος της κυρώσεως ήταν να αποφευχθεί η άμεση επίπτωση στις τρέχουσες ρωσικές εξαγωγές πετρελαίου, οι οποίες θα μπορούσαν να διαταράξουν τον εφοδιασμό και να αυξήσουν τις παγκόσμιες τιμές και, αντιθέτως, να προκαλέσουν σταδιακή μείωση της ρωσικής παραγωγής σε πολλά χρόνια. Αλλά η Ρωσία έχει προσαρμοστεί στις κυρώσεις, και το 2017 η παραγωγή πετρελαίου της έφθασε σε υψηλό τριάντα ετών [13]. Μια περιοδική αναθεώρηση θα αναγκάσει τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής να εκτιμήσουν τους λόγους για τους οποίους οι κυρώσεις απέτυχαν να καταφέρουν τον επιδιωκόμενο στόχο τους και να εξετάσουν τρόπους για την ενίσχυση τους.

Η μοντελοποίηση των επιπτώσεων των κυρώσεων είναι αναμφισβήτητα δύσκολη και η εκτίμηση των πολιτικών ωφελειών τους, σε αντίθεση με τις απλές οικονομικές επιπτώσεις, είναι μια τέχνη, και όχι μια επιστήμη. Οι κυρώσεις πρέπει συχνά να επιβάλλονται γρήγορα και σε πολλές περιπτώσεις μπορεί να είναι ανέφικτη η πλήρης μοντελοποίηση των κυρώσεων πριν από την επιβολή τους. Μια διοίκηση που θέλει να ξεπεράσει την ανάλυση θα είναι σχεδόν σίγουρα σε θέση να το κάνει, τουλάχιστον σε κάποιο βαθμό. Ωστόσο, μια απαίτηση, η κυβέρνηση να αξιολογεί περιοδικά τις επιπτώσεις των διαφορετικών προγραμμάτων κυρώσεων, θα ενθάρρυνε την χρήση τους μόνο όταν η Ουάσιγκτον έχει έναν επιτακτικό λόγο για να το πράξει και όταν τα οφέλη σαφώς υπερτερούν του κόστους.

ΝΑ ΕΠΙΤΡΑΠΕΙ Ο ΔΗΜΟΣΙΟΣ ΣΧΟΛΙΑΣΜΟΣ

Ένα δεύτερο, σχετικό βήμα για να περιοριστεί η κατάχρηση των κυρώσεων είναι να δοθεί ένας επίσημος μηχανισμός για τα άτομα, τις εταιρείες, τις συμμαχικές κυβερνήσεις και άλλες οντότητες που επηρεάζονται από τις κυρώσεις των ΗΠΑ, να τις σχολιάζουν και να απαιτούν από τους διαμορφωτές της πολιτικής των κυρώσεων να απαντούν σε αυτά τα σχόλια.

Οι περισσότεροι τομείς των κανονισμών των Ηνωμένων Πολιτειών υπόκεινται σε κανονιστική διαδικασία «ειδοποίησης και σχολιασμού», κατά την οποία ένας οργανισμός πρέπει να δημοσιεύσει σχέδιο νόμου και να δώσει στα ενδιαφερόμενα μέρη την ευκαιρία να υποβάλουν παρατηρήσεις πριν από την οριστικοποίηση του νόμου. Αυτή η διαδικασία ειδοποίησης και σχολιασμού καθιστά δυνατή την καλύτερη πολιτική, για παράδειγμα, επιτρέποντας στους ενδιαφερόμενους να επισημάνουν τις ακούσιες συνέπειες και να προτείνουν εναλλακτικές λύσεις που μπορούν να επιτύχουν παρόμοιο ευεργετικό αντίκτυπο με χαμηλότερο κόστος. Πολλοί κανονισμοί που σχετίζονται με την εξωτερική πολιτική υπόκεινται σε αυτήν τη διαδικασία: Το Υπουργείο Εμπορίου και το Υπουργείο Εξωτερικών, για παράδειγμα, υποβάλλουν τακτικά τους κανονισμούς ελέγχου των εξαγωγών των ΗΠΑ σε μια διαδικασία ειδοποίησης και σχολιασμού για να ζητήσουν ανατροφοδότηση των ενδιαφερομένων πριν τερματισθούν οι κανονισμοί. Ομοίως, το Δίκτυο Επιβολής επί Οικονομικών Εγκλημάτων του Υπουργείου Οικονομικών (Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN) θέτει ορισμένους κανόνες κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες [ξέπλυμα χρημάτων] και για άλλα οικονομικά εγκλήματα, υπό διαδικασίες ειδοποίησης και σχολιασμού.

Παρά το γεγονός ότι οι κυρώσεις εφαρμόζονται μέσω νόμων, τυπικά εξαιρούνται από την διαδικασία «ειδοποίησης και σχολιασμού» των νόμων. Το OFAC (Office of Foreign Assets Control) και το Υπουργείο Εξωτερικών συναντώνται με τις εταιρείες ανεπίσημα, αλλά αυτή η διαδικασία ευνοεί μια χούφτα καλά διασυνδεδεμένων εταιρειών και δικηγόρων, αντί να παρέχει μια ουδέτερη διαδικασία για κάθε ενδιαφερόμενο εμπλεκόμενο ώστε να υποβάλει παρατηρήσεις. Πιο σημαντικό, το OFAC και το Υπουργείο Εξωτερικών δεν έχουν καμία υποχρέωση να απαντούν σε τέτοιου είδους άτυπες παρατηρήσεις ή ακόμη και να τις εξετάζουν σοβαρά. Αυτό έρχεται σε έντονη αντίθεση με την διαδικασία ειδοποίησης και σχολιασμού για τους περισσότερους κανονισμούς [νόμους], που απαιτεί από τις Υπηρεσίες να δίνουν αιτιολογημένες απαντήσεις στα σχόλια, να εξηγούν γιατί συμφωνούν ή διαφωνούν με ένα σχόλιο, και να δηλώνουν εάν θα τροποποιήσουν έναν προτεινόμενο νόμο σε απάντηση των σχολίων.

Φυσικά, οι τυποποιημένες διαδικασίες «ειδοποίησης και σχολιασμού» κανόνων θα δημιουργήσουν προφανείς προκλήσεις στο πλαίσιο των κυρώσεων. Η δημοσίευση σχεδίου εκτελεστικής εντολής για κυρώσεις και η δυνατότητα των ενδιαφερομένων να σχολιάσουν πριν τεθεί σε ισχύ η εκτελεστική εντολή θα δώσει επίσης χρόνο στους ενδεχόμενους στόχους των κυρώσεων να μετακινήσουν περιουσιακά στοιχεία εκτός των Ηνωμένων Πολιτειών και να λάβουν άλλα μέτρα για να αποφύγουν τις κυρώσεις πριν τεθούν νόμιμα σε ισχύ. Ωστόσο, η κυβέρνηση θα μπορούσε να επιβάλει κανονισμούς «ειδοποίησης και σχολιασμού» των κυρώσεων μετά το γεγονός, παρέχοντας στους ενδιαφερόμενους την ευκαιρία να εκφράσουν τις ανησυχίες τους, και θα έπρεπε να της ζητείται να τροποποιήσει τους κανονισμούς, όπου χρειάζεται, ως απάντηση.

Ο Σύμβουλος Εθνικής Ασφάλειας, John Bolton, συζητά την «Προστασία του Αμερικανικού Συνταγματισμού και Κυριαρχίας από Διεθνείς Απειλές» σε ένα φόρουμ στην Ουάσιγκτον, τον Σεπτέμβριο του 2018. ERIC THAYER / REUTERS
---------------------------------------------------------

ΠΩΣ ΘΑ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΙΟΥΝ ΤΙΣ ΚΥΡΩΣΕΙΣ ΟΙ ΠΡΟΕΔΡΟΙ;

Ο τρίτος τρόπος για να περιοριστεί η υπερβολική χρήση κυρώσεων είναι να ζητηθεί από κάθε νέα προεδρική διοίκηση να διατυπώνει μια σειρά αρχών για το πότε και πώς θα χρησιμοποιεί αυτή την τιμωρία.

Τις τελευταίες δεκαετίες, οι διοικήσεις αμφοτέρων των κομμάτων επεδίωξαν να διατυπώσουν αρχές για άλλα βασικά εργαλεία στην «εργαλειοθήκη» των εξωτερικών πολιτικών των ΗΠΑ. Υπό τον Ομπάμα, για παράδειγμα, το Υπουργείο Εξωτερικών συνέτασσε μια Τετραετή Επισκόπηση Διπλωματίας και Ανάπτυξης (Quadrennial Diplomacy and Development Review) [14] για να προσδιορίσει ένα στρατηγικό όραμα για τον τρόπο με τον οποίο η διοίκηση σκόπευε να αναπτύξει και να ενισχύσει τις διπλωματικές και αναπτυξιακές δυνατότητες των ΗΠΑ. Τον Ιανουάριο του 2018, η κυβέρνηση Trump δημοσίευσε μια Εθνική Αμυντική Στρατηγική (National Defense Strategy) [15] για να διατυπώσει ένα όραμα για την ενίσχυση των αμυντικών δυνατοτήτων της Ουάσινγκτον σε έναν κόσμο με αυξανόμενο αριθμό σημερινών και δυνητικών στρατιωτικών απειλών. Το 1984, ο υπουργός Άμυνας, Caspar Weinberger, έκανε μια ομιλία [16] διαρθρώνοντας το δόγμα της διοίκησης του Reagan για το πότε θα χρησιμοποιήσει στρατιωτική δύναμη και, σε ένα άρθρο του 1992 στο Foreign Affairs [17], ο τότε αρχηγός του Γενικού Επιτελείου Ενόπλων Δυνάμεων, Colin Powell, περιέγραψε τις αρχές που η διοίκηση του George H.W. Bush χρησιμοποίησε όταν εξέτασε την χρήση στρατιωτικής βίας.

Οι μελλοντικοί πρόεδροι θα πρέπει να διατυπώσουν μια σειρά αρχών για το πώς σκοπεύουν να χρησιμοποιήσουν τις κυρώσεις και αρκετά νωρίς στην διοίκησή τους ώστε οι αρχές να μπορούν να επηρεάσουν συγκεκριμένες πολιτικές. Φυσικά, οποιαδήποτε διοίκηση θα επιδιώξει ευελιξία στην εφαρμογή τους, και απροσδόκητες κρίσεις θα προκαλέσουν μια κυβέρνηση να χρησιμοποιήσει κυρώσεις με τρόπους που δεν είχε προβλέψει αρχικά. Αλλά αν οι διοικήσεις το έκαναν πρακτική να διατυπώνουν το όραμά τους για την χρήση κυρώσεων στην αρχή της θητείας τους, θα είχαν τουλάχιστον ένα πλαίσιο για να ακολουθήσουν και θα έπρεπε να δικαιολογήσουν την χρήση κυρώσεων που θα φαινόταν ότι δεν εμπίπτουν στα όρια του πλαισίου.

ΜΙΑ ΕΠΙΣΤΡΟΦΗ ΣΤΗΝ ΠΟΛΥΜΕΡΕΙΑ

Ίσως το πιο σημαντικό, η Ουάσιγκτον πρέπει να επικεντρωθεί εκ νέου στην ανάπτυξη κυρώσεων σε ένα πολυμερές πλαίσιο στον μεγαλύτερο δυνατό βαθμό. Όπως έχει δείξει η μονομερής προσέγγιση της διοίκησης του Trump για την επανεφαρμογή των κυρώσεων στο Ιράν, βραχυπρόθεσμα, οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν επαρκή παγκόσμια οικονομική ισχύ για να επιτύχουν οικονομικές επιπτώσεις, ακόμη και αν ο υπόλοιπος κόσμος αντιτίθεται στην πολιτική τους. Επίσης, οι κυρώσεις κατά της Τουρκίας έχουν επηρεάσει τις αγορές, μολονότι είναι μονομερείς. Ωστόσο, είναι αλήθεια ότι σε πολλές περιπτώσεις οι πολυμερείς κυρώσεις είναι πιο αποτελεσματικές. Η Βόρεια Κορέα, για παράδειγμα, διεξάγει το περίπου 90% του εμπορίου της με την Κίνα, μια χώρα με την οποία μοιράζεται χερσαία σύνορα. Εάν η Κίνα δεν είχε επιβάλλει κυρώσεις, θα είχαν πολύ μικρότερο αντίκτυπο -γεγονός που αναγνωρίζει η κυβέρνηση Trump και το οποίο την ώθησε να εφαρμόσει την πλειοψηφία των κυρώσεών της κατά της Βόρειας Κορέας μέσω του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών.

Πιο ανησυχητικά, η μονομερής χρήση των κυρώσεων εγείρει ζητήματα νομιμότητας και, όπως βλέπουμε με το Ιράν, μπορεί να ενθαρρύνει την οξεία παγκόσμια διπλωματική αντίδραση, η οποία, εάν διατηρηθεί, πιθανόν να παρακινήσει σοβαρές προσπάθειες ακόμη και από συμμάχους των ΗΠΑ να προστατέψουν τους εαυτούς τους και το εμπόριό τους με άλλες χώρες από την καταναγκαστική οικονομική ισχύ των Ηνωμένων Πολιτειών με την πάροδο του χρόνου.

Η Ουάσιγκτον πρέπει να ανανεώσει την εστίασή της στον πολυμερή συντονισμό, ιδίως με στενούς συμμάχους. Εκτός από τις κυρώσεις των Ηνωμένων Εθνών, οι ΗΠΑ συντονίζουν ορισμένα προγράμματα κυρώσεων, όπως οι κυρώσεις για το Ισλαμικό Κράτος και την Βενεζουέλα, μέσω ad hoc ομάδων εργασίας. Ωστόσο, οι Ηνωμένες Πολιτείες πρέπει να επιβεβαιώσουν την δέσμευσή τους στην πολυμερή προσέγγιση ζητώντας από στενούς συμμάχους να συνεργαστούν για την καθιέρωση ενός μόνιμου μηχανισμού συντονισμού των κυρώσεων που θα συντονίζει αμφότερα τα στρατηγικά ζητήματα, όπως ποια τμήματα της οικονομίας μιας χώρας θα πρέπει να στοχεύουν, και επίσης τεχνικά ζητήματα, όπως η εναρμόνιση των ορισμών και ο μετριασμός των ακούσιων δυσμενών επιπτώσεων. Σκεφτείτε το ως κάτι αντίστοιχο με τον μηχανισμό συντονισμού της άμυνας του ΝΑΤΟ, αλλά για τις κυρώσεις. Αν και οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να έχουν και να διατηρήσουν το δικαίωμα να εφαρμόζουν μονομερώς κυρώσεις, περίπου όπως διατηρούν το δικαίωμα να αναπτύσσουν μονομερώς τον στρατό τους, η ανανέωση της επικέντρωσης σε μια πολυμερή προσέγγιση θα μειώσει δραματικά τους κινδύνους της υπερβολικής χρήσης.

Η αυξανόμενη χρήση κυρώσεων από τις Ηνωμένες Πολιτείες τα τελευταία χρόνια είχε τεράστια οφέλη για την εθνική ασφάλεια των ΗΠΑ. Έφερε επίσης αυξανόμενο πολιτικό, διπλωματικό και οικονομικό κόστος. Προκειμένου να αποφευχθεί η υπερβολική χρήση κυρώσεων που θα οδηγούσε στην αποδυνάμωσή τους, η Ουάσινγκτον πρέπει να θέσει σε εφαρμογή μηχανισμούς για να αναγκάσει τους Αμερικανούς υπευθύνους χάραξης πολιτικής να σταθμίσουν προσεκτικότερα και πιο ορθολογικά τα οφέλη και το κόστος, να επιτρέψουν στα ενδιαφερόμενα μέρη να συμμετάσχουν και να υποβάλουν σχόλια, να ζητήσει από τις κυβερνήσεις να καθορίσουν από πριν τον τρόπο με τον οποίο σκοπεύουν να χρησιμοποιήσουν τις κυρώσεις και να εξασφαλίσουν την εστίαση στην συνεργασία με τους συμμάχους των ΗΠΑ. Με τον τρόπο αυτό θα διασφαλιστεί ότι οι κυρώσεις θα χρησιμοποιηθούν με σύνεση και θα διατηρήσουν την αποτελεσματικότητά τους ως εργαλείο της εξωτερικής πολιτικής των ΗΠΑ.

Copyright © 2018 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-09-11/us-using-sanctions-to...

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.foreignaffairs.com/articles/iran/2018-05-04/challenge-reinst...
[2] https://www.gibsondunn.com/2017-year-end-sanctions-update/
[3] https://www.reuters.com/article/us-turkey-currency-europe-banks/euro-zon...
[4] https://www.ft.com/content/4d16620a-4326-11e8-803a-295c97e6fd0b
[5] https://www.census.gov/foreign-trade/balance/c4621.html
[6] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4805_en.htm
[7] https://www.wsj.com/articles/iran-and-its-oil-buyers-prepare-for-return-...
[8] https://www.cfr.org/blog/have-sanctions-become-swiss-army-knife-us-forei...
[9] https://www.washingtonpost.com/world/national-security/trump-administrat...
[10] https://www.usitc.gov/publications/332/pub4614.pdf
[11] https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/publications/resea....
[12] https://www.state.gov/documents/organization/267590.pdf
[13] https://www.reuters.com/article/us-russia-energy-production/russian-dail...
[14] https://www.state.gov/documents/organization/153108.pdf
[15] https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-S...
[16] https://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/military/force/weinberger...
[17] https://www.foreignaffairs.com/articles/1992-12-01/us-forces-challenges-...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition