Οι κυρώσεις δεν μπορούν να προκαλέσουν αλλαγή καθεστώτος | Foreign Affairs - Hellenic Edition

Οι κυρώσεις δεν μπορούν να προκαλέσουν αλλαγή καθεστώτος

Το πρόβλημα με την προσέγγιση του Trump στην Βενεζουέλα και το Ιράν

Τις τελευταίες αρκετές δεκαετίες, οι χρηματοοικονομικές και οικονομικές κυρώσεις έχουν καταστεί βασικό εργαλείο της εξωτερικής πολιτικής των ΗΠΑ [1]. Η διοίκηση Trump έχει κάνει ιδιαίτερα μεγάλη χρήση αυτού του εργαλείου, ιδίως στις προσπάθειές της να προκαλέσει αλλαγή καθεστώτος στην Βενεζουέλα και το Ιράν. Στις 21 Μαρτίου, για παράδειγμα, ο Σύμβουλος Εθνικής Ασφάλειας John Bolton έγραψε στο Twitter [2] ότι εάν ο πρόεδρος της Βενεζουέλας Nicolás Maduro δεν παραιτηθεί από την εξουσία , «ο ίδιος και οι φίλοι του θα στραγγαλιστούν οικονομικά». Την επόμενη μέρα ο Λευκός Οίκος ανακοίνωσε [3] κυρώσεις εναντίον μιας από τις κυριότερες τράπεζες της Βενεζουέλας και τεσσάρων εκ των θυγατρικών της, δηλώνοντας ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες «θα συνεχίσουν να λαμβάνουν μέτρα για να πιέζουν τον Maduro, το καθεστώς του και εκείνους που τον υποστηρίζουν, μέχρι να φύγουν από τη μέση και να επιτρέψουν να συμβεί μια δημοκρατική μετάβαση».

30042019-1.jpg

Ο Donald Trump και η πρέσβειρα των ΗΠΑ στον ΟΗΕ, Nikki Haley, σε μια συνεδρίαση του Συμβουλίου Ασφαλείας στη Νέα Υόρκη, τον Σεπτέμβριο του 2018. EDUARDO MUNOZ / REUTERS
------------------------------------------------------------------------

Και παρόλο που η διοίκηση είναι πιο πλάγια στην έκκλησή της για την ανατροπή του ιερατικού καθεστώτος του Ιράν, οι απαιτήσεις που έχει θέσει στην Τεχεράνη είναι τόσο επαχθείς, που, όπως ισχυρίστηκε ο πρώην πρέσβης των ΗΠΑ Robert Blackwill [4], είναι «ουσιαστικά αδύνατον να ικανοποιηθούν από το Ιράν χωρίς να αλλάξει θεμελιωδώς η ηγεσία και το σύστημα της κυβέρνησης». Ο Αμερικανός πρόεδρος Donald Trump, με άλλα λόγια, «απαιτεί αλλαγή καθεστώτος στο Ιράν χωρίς να το αποκαλέσει έτσι». Στις 22 Απριλίου, οι Ηνωμένες Πολιτείες έκαναν το πιο πρόσφατο βήμα προς αυτή την κατεύθυνση ανακοινώνοντας ότι αρνούνται να χορηγήσουν άδειες που επιτρέπουν σε άλλες χώρες να αγοράσουν ιρανικό πετρέλαιο -μια προσπάθεια να φέρουν τις εξαγωγές πετρελαίου του Ιράν στο μηδέν, σύμφωνα με την υπουργό Τύπου του Λευκού Οίκου, Sarah Sanders. Ο λαός της Βενεζουέλας και ο λαός του Ιράν αξίζουν σίγουρα καλύτερες κυβερνήσεις και μια τέτοια αλλαγή θα εξυπηρετούσε τα συμφέροντα των ΗΠΑ. Αλλά η χρήση των κυρώσεων από την κυβέρνηση Trump προς τον σκοπό αυτό, θα αποτύχει. Επιπλέον, είναι πιθανόν να αποδυναμώσει την ισχύ των κυρώσεων ως εργαλείο εξωτερικής πολιτικής των ΗΠΑ.

ΠΩΣ ΛΕΙΤΟΥΡΓΟΥΝ ΟΙ ΚΥΡΩΣΕΙΣ

Αν χρησιμοποιηθούν σωστά, οι κυρώσεις μπορούν να βοηθήσουν να πεισθεί ο στόχος τους να αλλάξει την συμπεριφορά του. Αλλά για να λειτουργήσουν οι κυρώσεις με αυτόν τον τρόπο, πρέπει να στοχεύουν σε μια συμπεριφορά που ο στόχος να μπορεί, έστω και απρόθυμα, να την αλλάξει. Το στοχευόμενο μέρος πρέπει επίσης να πιστεύει ότι οι κυρώσεις θα αρθούν αν εγκαταλείψει την εν λόγω συμπεριφορά του.

Οι κυρώσεις που έχουν σχεδιαστεί σύμφωνα με αυτόν τον τρόπο έχουν λειτουργήσει ξανά και ξανά. Έχουν αποδειχθεί αποτελεσματικές στο να πείσουν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα σε όλο τον κόσμο να σταματήσουν να συνεργάζονται με εκείνους που χρηματοδοτούν την τρομοκρατία ή που εμπλέκονται στην διάδοση των πυρηνικών όπλων –μια βασική εστίαση των στοχευμένων κυρώσεων των διοικήσεων των George W. Bush, Obama και Trump. Οι αμερικανικές κυρώσεις αποδυνάμωσαν επίσης την λαβή των στρατιωτικών στη Μιανμάρ, προκαλώντας τελικά την διεξαγωγή εκλογών το 2015. Ίσως πιο αξιοσημείωτα, οι αμερικανικές κυρώσεις κατά του Ιράν υπό την διοίκηση του Ομπάμα -υποστηριζόμενες από διεθνείς εταίρους της Ουάσινγκτον- βοήθησαν ώστε να πεισθεί η ιρανική κυβέρνηση να συμφωνήσει στο Κοινό Περιεκτικό Σχέδιο Δράσης (Joint Comprehensive Plan of Action), σύμφωνα με το οποίο θα σταματούσε η ανάπτυξη των [ιρανικών] πυρηνικών όπλων.

Σε καθεμιά από αυτές τις περιπτώσεις, εκείνοι που απειλούνται από ή υπόκεινται σε κυρώσεις κατανοούν σαφώς τι έπρεπε να κάνουν για να αποφύγουν ή να τερματίσουν την πίεση. Σε κάθε περίπτωση, τα μέρη που υπέστησαν κυρώσεις ήταν πρόθυμα και ικανά να κάνουν τις απαραίτητες αλλαγές, ακόμα και αν το να το κάνουν αυτό ήταν οικονομικά ή πολιτικά οδυνηρό. Τέλος, σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, οι Ηνωμένες Πολιτείες κατάργησαν (ή επέλεξαν να μην εφαρμόσουν) κυρώσεις όταν ο στόχος ρύθμισε την συμπεριφορά του.

ΕΝΑΣ ΑΔΥΝΑΤΟΣ ΣΤΟΧΟΣ

Ωστόσο, η λογική των καταναγκαστικών κυρώσεων δεν ισχύει όταν ο στόχος των κυρώσεων είναι η αλλαγή καθεστώτος. Απλώς, επειδή το κόστος της παραίτησης από την εξουσία θα υπερβαίνει πάντοτε το όφελος από την επιβολή κυρώσεων, ένα στοχοποιημένο κράτος θεωρητικά δεν μπορεί να συναινέσει σε μια απαίτηση για αλλαγή καθεστώτος.

Ο υπολογισμός είναι ιδιαίτερα ξεκάθαρος για επαναστατικά καθεστώτα, όπως αυτά στο Ιράν και την Βενεζουέλα, των οποίων ο ισχυρισμός για εγχώρια νομιμοποίηση βασίζεται εν μέρει στην δημόσια περιφρόνηση προς τις Ηνωμένες Πολιτείες. Ανεξάρτητα από το πόσο έντονη είναι η πίεση των αμερικανικών κυρώσεων, ποτέ δεν θα πείσει τους αυταρχικούς όπως ο Ιρανός αγιατολάχ Αλί Χαμενεΐ ή ο Maduro της Βενεζουέλας ότι οι ίδιοι ή οι χώρες τους θα ήταν καλύτερα αν εγκαταλείψουν τις επαναστάσεις τους με αντάλλαγμα την άρση των κυρώσεων [5]. Πράγματι, αυτό είναι ένα βασικό μάθημα του μισού αιώνα μάταιων προσπαθειών της Ουάσιγκτον να απομακρύνει το κομμουνιστικό καθεστώς στην Κούβα.

Ένας από τους συγγραφείς αυτού του κειμένου, ο David Cohen, εργάστηκε στο Υπουργείο Οικονομικών κατά την διάρκεια της διοίκησης Ομπάμα. Δεδομένου ότι οι πιέσεις για επιβολή κυρώσεων στο Ιράν εντάθηκαν το 2013 και το 2014, ορισμένοι, ιδίως στο Κογκρέσο και σε think tanks, υποστήριξαν ότι αντί να προσφέρουν ανακούφιση από κυρώσεις σε αντάλλαγμα παραχωρήσεων στην πολιτική, η Ουάσινγκτον και οι διεθνείς εταίροι της θα πρέπει να ασκήσουν πίεση μέχρι να καταρρεύσει το ιρανικό καθεστώς. Αλλά όχι μόνο δεν υπήρχαν ενδείξεις ότι το καθεστώς ήταν οπουδήποτε κοντά στην κατάρρευση, δεν υπήρχαν ιστορικά προηγούμενα για κυβερνήσεις που να έχουν πέσει ως άμεσο αποτέλεσμα μακροχρόνιων πιέσεων από κυρώσεις.

Δεν υπάρχει λόγος να αναμένουμε σήμερα ένα διαφορετικό αποτέλεσμα στην Βενεζουέλα ή το Ιράν. Οι μονομερείς κυρώσεις των Ηνωμένων Πολιτειών δημιουργούν σοβαρή επιβάρυνση, αλλά αυτός ο οικονομικός αντίκτυπος δεν πρέπει να συγχέεται με την επιτυχία της πολιτικής, ειδικά όταν ο στόχος είναι η αλλαγή καθεστώτος. Παρά τις φθίνουσες οικονομίες τους, τόσο η Βενεζουέλα όσο και το Ιράν εξακολουθούν να δίνουν προτεραιότητα στις επενδύσεις στις υπηρεσίες εσωτερικής ασφαλείας τους, οι οποίες είναι έμπειρες στο να συντρίβουν τις διαφωνίες. Η Βενεζουέλα μπορεί να είναι πιο κοντά σε μια αλλαγή κυβέρνησης από όσο το Ιράν, εξαιτίας εν μέρει των αποτελεσματικών προσπαθειών της διοίκησης Trump στην συγκέντρωση διεθνούς υποστήριξης υπέρ της αντιπολίτευσης. Ακόμα κι έτσι, το καθεστώς Maduro -με έναν πιστό στρατό, έναν αδίστακτο μηχανισμό εσωτερικής ασφαλείας, Κουβανέζους συμβούλους και μια σημαντική οικονομική υποστήριξη από την Ρωσία- δεν δείχνει κανένα σημάδι ότι θα μπει στο περιθώριο ηθελημένα.

ΑΜΕΡΙΚΑΝΙΚΗ ΥΠΕΡΕΠΕΚΤΑΣΗ

Ακόμα και αν οι κυρώσεις είναι απίθανο να προκαλέσουν αλλαγή καθεστώτος στην Βενεζουέλα και το Ιράν, μπορεί να αναρωτηθεί κανείς: «Τι βλάπτει μια προσπάθεια;». Αν και υπάρχουν οφέλη σε μη καταναγκαστικές κυρώσεις -για παράδειγμα, στερούν το στοχευόμενο καθεστώς από πόρους για κακοήθεις δραστηριότητες- τα μειονεκτήματα είναι σημαντικά.

Από την φύση τους, οι κυρώσεις επιβάλλουν κόστος σε αθώους τρίτους και, όσο πιο περίπλοκες είναι οι κυρώσεις, τόσο μεγαλύτερο είναι το κόστος και τόσο πιο πιθανό είναι να προκληθούν αθέλητες ζημίες. Οι κυρώσεις των ΗΠΑ για την Βενεζουέλα και το Ιράν είναι εξαιρετικά περίπλοκες: Οι κύριες κυρώσεις απαγορεύουν σε οντότητες μέσα στις Ηνωμένες Πολιτείες να ασκούν μια σειρά επιχειρηματικών και χρηματοπιστωτικών δραστηριοτήτων με οντότητες και στις δύο χώρες. Οι δευτερεύουσες κυρώσεις, εν τω μεταξύ, εμποδίζουν Αμερικανούς, αμερικανικές τράπεζες και άλλες επιχειρήσεις να συναλλάσσονται με ξένες οντότητες που συνεργάζονται με το Ιράν. Τέτοιες κυρώσεις επιβάλλουν σημαντικό κόστος συμμόρφωσης και νομικούς κινδύνους τόσο στις αμερικανικές όσο και στις αλλοδαπές επιχειρήσεις. Μπορούν επίσης να ταράξουν ακούσια τις αγορές, όπως καταδεικνύεται από το πρόσφατο επεισόδιο με τις αμερικανικές κυρώσεις [6] στον ρωσικό κολοσσό αλουμινίου Rusal -η κυβέρνηση Trump αναγκάστηκε να εκδώσει μια σειρά απαλλαγών από τις κυρώσεις για να εμποδίσει την κατάρρευση της παγκόσμιας αγοράς αλουμινίου πριν τελικά συμφωνήσει να άρει τις κυρώσεις εναντίον της εταιρείας.

Ούτε είναι δυνατόν να επινοηθούν τόσο αυστηρές κυρώσεις ώστε να αποφευχθεί η παράπλευρη ζημιά στον πληθυσμό της χώρας προορισμού. Οι κυρώσεις που αποσκοπούν στην ουσιαστική αλλαγή των [εφαρμοζόμενων] πολιτικών μιας κυβέρνησης συνήθως αποσκοπούν στον πυρήνα της οικονομίας της χώρας-στόχου. Και ενώ οι κυρώσεις των ΗΠΑ εξαιρούν πάντοτε το εμπόριο τροφίμων, φαρμάκων και ιατροτεχνολογικών προϊόντων, οι κυρώσεις κατά της Βενεζουέλας και του Ιράν έχουν επιδεινώσει σαφώς τις κρίσεις των δύο χωρών, προκαλώντας την υποχώρηση της οικονομικής δραστηριότητας και την κορύφωση του πληθωρισμού και της ανεργίας.

Αυτές οι παράπλευρες βλάβες δικαιολογούνται όταν χρησιμοποιούνται κυρώσεις για την επίτευξη ενός αναλογικού και εύλογα επιτεύξιμου στόχου πολιτικής, όπως η δημιουργία μόχλευσης για διαπραγματεύσεις με το Ιράν σχετικά με τις πυρηνικές δραστηριότητές του ή η παρότρυνση της Ρωσίας να σεβαστεί την διαδικασία του Μινσκ. Αλλά όταν επιβάλλονται ευρείες οικονομικές κυρώσεις στην δονκιχωτική επιδίωξη ενός αδύνατου στόχου, όπως είναι η αλλαγή καθεστώτος, είναι στην πραγματικότητα καθαρά κατασταλτικές. Τα καθεστώτα της Βενεζουέλας και του Ιράν ίσως αξίζει να τιμωρούνται για την ελεεινή συμπεριφορά τους˙ οι λαοί τους, όχι.

Τέλος, όταν οι Ηνωμένες Πολιτείες επιβάλλουν τιμωρητικές κυρώσεις, όχι μόνο αποδυναμώνουν το καθεστώς των κυρώσεων, αλλά δημιουργούν δυσαρέσκεια και αποξενώνουν δυνητικούς διεθνείς εταίρους. Η ισχύς των κυρώσεων των ΗΠΑ εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το καθεστώς του δολαρίου ως το παγκόσμιο αποθεματικό νόμισμα και από προτιμώμενο μέσο συναλλαγών στο διεθνές εμπόριο, γεγονός που δίνει στο αμερικανικό χρηματοπιστωτικό σύστημα έναν τεράστιο ρόλο στις επιχειρηματικές συναλλαγές σε όλο τον κόσμο. Αλλά η παγκόσμια κυριαρχία του δολαρίου είναι σχετικά πρόσφατη και σε καμία περίπτωση δεν είναι μόνιμη ή προκαθορισμένη.

Αντιδρώντας σε αυτό που θεωρούν ως υπέρβαση των ΗΠΑ -ειδικά σε δευτερεύουσες κυρώσεις που στοχεύουν οντότητες τρίτων χωρών- άλλοι παράγοντες, συμπεριλαμβανομένης της Κίνας και της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αναζητούν ενεργά τρόπους περιορισμού της έκθεσής τους στο δολάριο και το αμερικανικό χρηματοπιστωτικό σύστημα. Όσο περισσότερο οι Ηνωμένες Πολιτείες χρησιμοποιούν τις κυρώσεις για να ακολουθήσουν πολιτικές που δεν διαθέτουν διεθνή υποστήριξη, τόσο περισσότερες άλλες χώρες, συμπεριλαμβανομένων των συμμάχων των ΗΠΑ, θα αναζητήσουν εναλλακτικές λύσεις έναντι του δολαρίου και του χρηματοπιστωτικού συστήματος των ΗΠΑ. Αν βρουν τέτοιες εναλλακτικές λύσεις, θα είναι ένα χτύπημα όχι μόνο στην πολιτική κυρώσεων των ΗΠΑ αλλά στην θέση των Ηνωμένων Πολιτειών στο παγκόσμιο χρηματοπιστωτικό σύστημα.

Τελικά, η χρήση ισχυρών κυρώσεων για την λανθασμένη προσπάθεια πρόκλησης αλλαγής καθεστώτος στην Βενεζουέλα και το Ιράν δεν είναι μόνο πιθανό να αποτύχει από μόνη της -μακροπρόθεσμα, λειτουργεί ενάντια στα συμφέροντα της εξωτερικής πολιτικής των ΗΠΑ και απειλεί την αμερικανική οικονομία.

Copyright © 2019 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2019-04-29/sanctio...

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2018-10-15/use-and-misuse-...
[2] https://twitter.com/AmbJohnBolton/status/1108788873277132801
[3] https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretar...
[4] https://cfrd8-files.cfr.org/sites/default/files/report_pdf/CSR%2084_Blac...
[5] https://www.foreignaffairs.com/articles/iran/2017-11-03/how-us-can-deal-...
[6] https://www.reuters.com/article/us-usa-russia-sanctions/rusal-shares-soa...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition