Η σύγκρουση με μικρές δυνάμεις εκτροχιάζει την εξωτερική πολιτική των ΗΠΑ

Κατά την τελευταία δεκαετία, οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής των ΗΠΑ έχουν επιχειρηματολογήσει για μια νέα εστίαση στον ανταγωνισμό μεγάλων δυνάμεων. Οι πρωταρχικές απειλές που αντιμετωπίζουν οι Ηνωμένες Πολιτείες, όπως προτείνουν, είναι ισχυρά κράτη με παγκόσμια εμβέλεια που επιδιώκουν να αντισταθμίσουν τόσο τα αμερικανικά συμφέροντα όσο και την διεθνή τάξη που τα προστατεύει.

Αλλά η αμερικανική εξωτερική πολιτική στην πραγματικότητα επικεντρώθηκε αλλού. Οι Ηνωμένες Πολιτείες παραμένουν εγκλωβισμένες στην πάλη με μικρούς αντιπάλους, συμπεριλαμβανομένων στρατιωτικών συγκρούσεων -όπως εκείνες στο αφρικανικό Σαχέλ και στο Αφγανιστάν, το Ιράκ και την Συρία- και προσπάθειες καταναγκασμού που υπολείπονται του πολέμου, όπως αυτές που αφορούν το Ιράν, την Βόρεια Κορέα και την Βενεζουέλα. Η εμπλοκή σε μικρές συγκρούσεις έχει βασανίσει προέδρους με έντονα αποκλίνουσες εξωτερικές πολιτικές -όλοι τους ανέλαβαν το αξίωμα ορκιζόμενοι να αποφύγουν τέτοιες εμπλοκές.

Αμερικανοί στρατιώτες στην επαρχία Κανταχάρ, στο Αφγανιστάν, τον Ιούνιο του 2011. Baz Ratner / Reuters
------------------------------------------------------

Οι συγκρούσεις με μικρούς αντιπάλους δεν είναι απαραίτητα ασυμβίβαστες με την εστίαση στον ανταγωνισμό μεγάλων δυνάμεων. Σε τελική ανάλυση, τα μέτρα που λαμβάνουν οι Ηνωμένες Πολιτείες για να περιορίσουν ή να αποτρέψουν μικρές δυνάμεις, όπως με το να σταθμεύουν [στρατιωτικές] δυνάμεις στη Νότια Κορέα ή ναυτικές δυνάμεις στον Περσικό Κόλπο, μπορούν επίσης να διαμορφώσουν την συμπεριφορά ισχυρών αντιπάλων, όπως η Κίνα ή η Ρωσία. Ακόμα, οι συγκρούσεις με μικρότερους εχθρούς μπορούν να περιορίσουν πόρους και να καταναλώσουν προσοχή, και τέτοιες συγκρούσεις έχουν πολλαπλασιαστεί μέσα στον 21ο αιώνα, παρά τον ομολογημένο στόχο των Αμερικανών υπευθύνων χάραξης πολιτικής να απομακρύνουν την εστίαση από αυτές. Η Ουάσιγκτον πρέπει να ασκήσει πειθαρχία και να θέσει έναν υψηλό πήχη για να αποφύγει το επόμενο τέλμα.

ΚΑΤΑΝΑΓΚΑΣΜΟΣ ΚΑΙ ΑΔΙΕΞΟΔΟ

Οι Ηνωμένες Πολιτείες εμπλέκονται σε συγκρούσεις με μικρούς αντιπάλους εν μέρει επειδή ακόμη και οι μικροί αντίπαλοι μπορούν πραγματικά να απειλήσουν τα συμφέροντα των ΗΠΑ. Το Ιράν [1], για παράδειγμα, είναι αναμφισβήτητα ο πρώτιστος κρατικός χορηγός της τρομοκρατίας στον κόσμο. Από μόνο του και μέσω του δικτύου αντιπροσώπων του (proxy), το Ιράν περιορίζει την ελευθερία πλοήγησης από σημαντικούς διεθνείς διαύλους και απειλεί την ασφάλεια των συμμάχων των ΗΠΑ. Εάν το Ιράν αποκτήσει πυρηνικά όπλα, η απειλή που θέτει θα μεγεθυνθεί: η κατοχή πυρηνικών όπλων καθιστά οποιονδήποτε αντίπαλο μια μείζονα παρά μια μικρή απειλή, ανεξάρτητα από το οικονομικό ή συμβατικό στρατιωτικό του προφίλ. Ομοίως, ένα μικρό κράτος που συνδέεται με μια μεγαλύτερη, πιο απειλητική δύναμη -για παράδειγμα, το Αφγανιστάν, όταν φιλοξένησε διακρατικούς τρομοκράτες στις αρχές της δεκαετίας του 2000- γίνεται πιο σοβαρή απειλή.

Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής των ΗΠΑ συχνά ανταποκρίνονται σε τέτοιους κινδύνους με εξαναγκασμό ή με την επιβολή κόστους που υπολείπεται του άμεσου πολέμου. Επειδή οι Ηνωμένες Πολιτείες απολαμβάνουν ένα σημαντικό στρατιωτικό και οικονομικό πλεονέκτημα έναντι σχεδόν όλων των πιθανών εχθρών, η εμπειρία τους -από τους πολέμους ενάντια στο Ιράκ [2] το 1991 και το 2003 έως την τρέχουσα εκστρατεία «μέγιστης πίεσης» των οικονομικών κυρώσεων εναντίον του Ιράν- επιβεβαίωσε την υπόθεση ότι μπορούν να προκαλέσουν μεγάλες ζημιές σε έναν αντίπαλο με λίγο προφανές ρίσκο για τον εαυτό τους. Στον βαθμό που τέτοιες πολιτικές όντως απαιτούν κόστη, αυτά τείνουν να είναι τόσο διάχυτα, μακροπρόθεσμα, κρυμμένα, ή αλλιώς άυλα, ώστε να συντελούν σχετικά λίγο στις πολιτικές αποφάσεις. Επιπλέον, η διαδικασία λήψης αποφάσεων για την εθνική ασφάλεια τείνει να μην βλέπει τους συμβιβασμούς μεταξύ διαφορετικών πολιτικών, διότι συχνά γίνονται μεμονωμένα μεταξύ τους.

Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής προτιμούν συχνά τον καταναγκασμό από την ωμή βία, επειδή μπορεί να εφαρμοστεί αποτελεσματικά με εκτελεστικές αποφάσεις και σπάνια προκαλεί σημαντική εποπτεία του Κογκρέσου. Επιπλέον, αξιοποιεί τα πλεονεκτήματα των Ηνωμένων Πολιτειών στην ισχύ και τον πλούτο και το μεγάλο και αυξανόμενο οπλοστάσιό τους με καταναγκαστικά εργαλεία, όπως οι οικονομικές κυρώσεις [3] και τα κυβερνο-όπλα.

Ωστόσο, η εμπειρία των ΗΠΑ δείχνει ότι οι μικροί αντίπαλοι δεν είναι, στην πραγματικότητα, εύκολο να εξαναγκαστούν. Οι μελετητές έχουν διαπιστώσει ότι τις περισσότερες φορές, οι προσπάθειες των ΗΠΑ αποτυγχάνουν να επιβάλουν συγκεκριμένες ενέργειες σε λιγότερο ισχυρά κράτη. Ακόμη και αυτές οι προσπάθειες που θεωρήθηκαν αρχικά επιτυχείς στην επίτευξη των στόχων τους συχνά δεν φαίνονται καρποφόρες εκ των υστέρων καθώς η συμμετοχή των ΗΠΑ τραβά σε μάκρος [4].

Ένας λόγος για αυτό το απογοητευτικό ιστορικό είναι ότι οι πολιτικοί των ΗΠΑ τείνουν να παρανοούν την λογική των ασυμμετριών ισχύος. Οπλισμένες με ένα τεράστιο πλεονέκτημα στην οικονομική και στρατιωτική ισχύ, οι Ηνωμένες Πολιτείες τείνουν να κάνουν υπερβολικά αιτήματα στους μικρούς αντιπάλους τους, ίσως με την υπόθεση ότι η Ουάσινγκτον θα πρέπει να είναι σε θέση να απαιτεί υψηλό τίμημα για να αποφύγει να διεξάγει έναν πόλεμο που θα μπορούσε εύκολα να κερδίσει. Επειδή οι συνέπειες της στρατιωτικής ή οικονομικής παρέμβασης των ΗΠΑ θα ήταν πιο ανησυχητικές από εκείνες της συμμόρφωσης προς τα αιτήματα των Ηνωμένων Πολιτειών, οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής υποστηρίζουν ότι ένας ορθολογικός αντίπαλος πρέπει να αποδεχθεί τα αιτήματα, έστω και απρόθυμα.

Αλλά για τα μικρά κράτη, σχεδόν κάθε σύγκρουση με μια υπερδύναμη είναι υπαρξιακή -και όχι μόνο μια στρατιωτική σύγκρουση. Τα μικρά κράτη τείνουν να φοβούνται ότι η πραγματοποίηση σημαντικών παραχωρήσεων προς τις Ηνωμένες Πολιτείες θα μπορούσε να οδηγήσει σε κλιμακούμενες απαιτήσεις και να σηματοδοτήσει αδυναμία στους περιφερειακούς και εγχώριους αντιπάλους. Για αυτά τα κράτη, η απώλεια της αυτονομίας που συνεπάγεται η συγκατάνευση είναι πιο ανησυχητική από την πιθανή ζημία που ενδέχεται να προκαλέσουν οι Ηνωμένες Πολιτείες με το να εφαρμόσουν τις οικονομικές ή στρατιωτικές απειλές τους.

Σε έντονη αντίθεση, τέτοιες συγκρούσεις δεν απειλούν την επιβίωση των Ηνωμένων Πολιτειών, και η Ουάσιγκτον έχει μόνο περιορισμένη προσοχή να δώσει σε οποιαδήποτε από αυτές. Οι Ηνωμένες Πολιτείες στοχεύουν να κερδίσουν, αλλά οι αντίπαλοί τους συχνά στοχεύουν απλά στο να μην χάσουν -δηλαδή να επιβιώσουν χωρίς να παραδοθούν έως ότου οι Ηνωμένες Πολιτείες αποφασίσουν ότι η λιγότερο δαπανηρή επιλογή τους είναι να προχωρήσουν παρακάτω. Το αποτέλεσμα είναι συχνά αδιέξοδο.

Όταν αναπτύσσονται τέτοια αδιέξοδα, οι Ηνωμένες Πολιτείες συχνά έχουν λίγες καλές επιλογές για εξέλθουν από αυτά. Οι εκστρατείες καταναγκασμού μερικές φορές κλιμακώνονται σε πλήρη πόλεμο. Αυτό συνέβη στο Ιράκ το 1991 και στην Λιβύη το 2011 [5]. Ωστόσο, αυτές και άλλες εμπειρίες -συμπεριλαμβανομένου του πολέμου του Ιράκ του 2003 και της δεκαετούς εμπλοκής των ΗΠΑ στο Αφγανιστάν- έχουν αφήσει τους Αμερικανούς αξιωματούχους και το κοινό των ΗΠΑ να είναι επιφυλακτικοί στο να στραφούν σε στρατιωτικές συγκρούσεις όταν ο καταναγκασμός αποτυγχάνει.

Αλλά ακόμα κι αν η κλιμάκωση δεν είναι ελκυστική, ούτε απλώς εξαφανίζεται. Οι Αμερικανοί αξιωματούχοι συχνά φοβούνται ότι κάτι τέτοιο όχι μόνο θα πλήξει την αξιοπιστία των ΗΠΑ στο εξωτερικό αλλά θα οδηγήσει και σε εγχώριες πολιτικές επιπτώσεις. Όταν οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής δεν είναι ικανοποιημένοι ούτε με την κλιμάκωση ούτε με την απεμπλοκή, το αδιέξοδο συχνά συνεχίζεται.

Οι μικροί αντίπαλοι παίζουν τον ρόλο τους στο να διατηρήσουν τέτοια αδιέξοδα. Αν και φαίνεται να έχουν έντονο συμφέρον για την επίτευξη μιας διευθέτησης με τις Ηνωμένες Πολιτείες, στην πραγματικότητα αντιστέκονται συχνά σε αυτό. Ακόμα κι αν ένα μικρό κράτος δεν αποδεχθεί τις απαιτήσεις των ΗΠΑ, μπορεί κανείς να φανταστεί ότι θα ήταν πρόθυμο να αποφύγει τις προκλήσεις με αντάλλαγμα τον τερματισμό του καταναγκασμού. Ωστόσο, για πολλούς από τους μικρούς αντιπάλους των Ηνωμένων Πολιτειών, η αντίθεση στις Ηνωμένες Πολιτείες δεν είναι απλώς θέμα πολιτικής αλλά ιδεολογίας: ο αντι-αμερικανισμός είναι θεμελιώδης στο ιρανικό καθεστώς, για παράδειγμα, ακριβώς όπως βρίσκεται στον πυρήνα της βορειοκορεατικής ιδεολογίας [6]. Αυτά τα καθεστώτα πιθανότατα πιστεύουν ότι θα διακινδυνεύσουν την αξιοπιστία τους ή ακόμα και την επιβίωσή τους εάν παρατήσουν τον ανταγωνισμό τους έναντι των Ηνωμένων Πολιτειών. Οι Αμερικανοί αξιωματούχοι συχνά δεν καταλαβαίνουν αυτήν την δυναμική.

ΜΙΑ ΠΕΙΘΑΡΧΗΜΕΝΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ

Οι Ηνωμένες Πολιτείες ούτε μπορούν ούτε πρέπει να αποφύγουν εντελώς την σύγκρουση με τα μικρά κράτη γενικώς. Οι απειλές που θέτουν τέτοια κράτη είναι συχνά γνήσιες και η αντιμετώπισή τους μπορεί να συμπληρώσει μια στρατηγική που εστιάζεται στον ανταγωνισμό των μεγάλων δυνάμεων. Για τον λόγο αυτό, μεταξύ άλλων, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα συνεχίσουν να βασίζονται σε καταναγκαστικές τεχνικές και ακόμη και στην στρατιωτική βία για την επιδίωξη των συμφερόντων τους.

Όμως στην αμέσως επόμενη εποχή, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να διαχειριστούν την δύναμή τους, καθώς οι αντίπαλοί τους, όπως η Κίνα, τις προφθάνουν [σε ισχύ] [7]. Προς τον σκοπό αυτό, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να θέσουν έναν υψηλό πήχη για να εμπλακούν σε πάλη με μικρά κράτη, και θα πρέπει να εμπλακούν με αυτά γνωρίζοντας πλήρως την δυσκολία τους και την ανάγκη για μια σαφή και ρεαλιστική πορεία προς την επιτυχία.

Αυτή η πειθαρχία θα απαιτήσει από τις Ηνωμένες Πολιτείες να μελετήσουν το μακροπρόθεσμο κόστος κάθε εκστρατείας καταναγκασμού πριν την ξεκινήσουν, και να εκτιμήσουν το πώς μια συγκεκριμένη πορεία δράσης μπορεί να επηρεάσει άλλες, ιδιαίτερα υψηλότερες, προτεραιότητες. Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής θα πρέπει να εξετάσουν προσεκτικά το πώς ένα κράτος-στόχος είναι πιθανό να αντιληφθεί και να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις των Ηνωμένων Πολιτειών, και πρέπει να περιορίσουν αυτές τις απαιτήσεις μόνο σε ό, τι είναι απαραίτητο για την διαφύλαξη των συμφερόντων των ΗΠΑ. Ταυτόχρονα, οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής θα πρέπει να είναι πρόθυμοι να υποστηρίξουν τα αιτήματά τους αξιόπιστα και να το πράξουν με μια σειρά εργαλείων, συμπεριλαμβανομένης της περιορισμένης βίας, που σηματοδοτούν μια προθυμία να διασκεδαστεί ο κίνδυνος και να ξεπεραστούν περιορισμένα μέτρα όπως οι κυρώσεις. Το Κογκρέσο θα πρέπει στην συνέχεια να χρησιμοποιήσει τα πολλαπλά εργαλεία που έχει στην διάθεσή του για να παρακολουθεί εκστρατείες καταναγκασμού που υπολείπονται του πολέμου. Θα μπορούσε να διεξαγάγει ακροάσεις και να διορίζει ανεξάρτητες επιτροπές που θα βοηθούν στην εκτίμηση του μακροπρόθεσμου κόστους και των πλεονεκτημάτων των εκστρατειών καταναγκασμού προκειμένου να παρέχουν πληροφορίες για μελλοντικές πολιτικές αποφάσεις.

Ταυτόχρονα, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να καταβάλουν κάθε δυνατή προσπάθεια για να συγκεντρώνουν την υποστήριξη των συμμάχων τους σε εκστρατείες καταναγκασμού. Κάτι τέτοιο συνεπάγεται συναλλαγή: οι απαιτήσεις μιας μεγαλύτερης ομάδας κρατών πιθανότατα θα είναι λιγότερο ισχυρές, αλλά θα απολαμβάνουν ευρύτερη στήριξη. Επιπλέον, το κόστος της εκστρατείας θα μοιράζεται ευρέως, και η συμμετοχή των εταίρων θα μειώνει ή θα εξαλείφει τις τριβές που διαφορετικά θα μπορούσαν να προκαλέσουν μέτρα όπως η επιβολή κυρώσεων μεταξύ συμμάχων των οποίων η συνεργασία είναι απαραίτητη σε άλλες πρωτοβουλίες υψηλότερης πολιτικής προτεραιότητας.

Ωστόσο, η Ουάσινγκτον πρέπει να είναι επιφυλακτική μήπως τραβηχτεί από τις συγκρούσεις των εταίρων της με μικρά κράτη. Η επέμβαση των ΗΠΑ σε διαμάχες μεταξύ μικρών κρατών μπορεί να μετατρέψει τις διαχειρίσιμες συγκρούσεις σε υπαρξιακές, μειώνοντας παρά επεκτείνοντας τον χώρο για συμβιβασμούς. Και οι Ηνωμένες Πολιτείες πρέπει να αντισταθούν χωρίς δισταγμό στην σύνδεση περιφερειακών με παγκόσμιες απειλές. Μετά την 11η Σεπτεμβρίου, οι μικρές συγκρούσεις πολλαπλασιάστηκαν εν μέρει επειδή οι Ηνωμένες Πολιτείες τις είδαν ως μέρος ενός παγκόσμιου «πολέμου κατά της τρομοκρατίας» [8]. Ένας παρόμοιος πειρασμός μπορεί να οδηγήσει τις Ηνωμένες Πολιτείες να συνδέσουν τις περιφερειακές συγκρούσεις με τον ανταγωνισμό μεγάλων δυνάμεων. Τα μικρά κράτη μπορούν πράγματι μερικές φορές να λειτουργούν ως εκείνοι που βγάζουν τα κάστανα από την φωτιά για τις αντίπαλες μεγάλες δυνάμεις, αλλά είναι εξίσου συχνά περισπασμοί για αυτές.

Εάν οι Ηνωμένες Πολιτείες πρόκειται να πετύχουν μια ισορροπία μεταξύ σύνεσης και απεμπλοκής και μεταξύ οικονομικών μέτρων και «αέναων πολέμων», πρέπει να προσεγγίσουν τις συγκρούσεις με πειθαρχία και προνοητικότητα. Οι προσπάθειες για αλλαγή της συμπεριφοράς των μικρών αντιπάλων έχουν θέση σε μια ευρεία εξωτερική πολιτική που βασίζεται στον ανταγωνισμό μεγάλων δυνάμεων και μπορούν ακόμη και να την συμπληρώσουν. Όμως, αν προσεγγιστούν απρόσεκτα, οι συγκρούσεις με μικρούς αντιπάλους μπορούν να αποδυναμώσουν την αμερικανική ισχύ και αποφασιστικότητα σε μια εποχή που είναι οδυνηρά απαραίτητες.

Copyright © 2020 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/north-america/2020-08-12/conflic...

Σύνδεσμοι:

[1] https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2018-05-09/washingto...
[2] https://www.foreignaffairs.com/reviews/review-essay/2009-05-01/tale-two-...
[3] https://www.foreignaffairs.com/articles/2009-03-12/what-read-economic-sa...
[4] https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2019-10-02/unwanted-...
[5] https://www.foreignaffairs.com/articles/libya/2019-02-18/obamas-libya-de...
[6] https://www.foreignaffairs.com/articles/north-korea/2016-11-28/opening-n...
[7] https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-07-29/can-chi...
[8] https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-12-07/costs-george-h-w-bush...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition