Κρίση και εξωτερική πολιτική

Από τα τέλη περίπου του 2009 η Ελλάδα μαστίζεται από τη μεγαλύτερη οικονομική κρίση τής ιστορίας της. Η κρίση ξεκίνησε με εσωτερικό υπόβαθρο, ως δημοσιονομικό έλλειμμα, και, προοδευτικά, εξαιτίας του διεθνούς περιβάλλοντος και λαθών που έγιναν τόσο στο ανώτατο επίπεδο διεθνούς εκπροσώπησης της χώρας όσο και στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου, εξελίχθηκε σε κρίση δανεισμού και, τελικώς, σε κρίση χρέους.

Πέραν των οικονομικών αιτίων τής κρίσης και των σχετικών με την αντιμετώπισή της χειρισμών, η κρίση έχει μία σημαντική και αγνοημένη από τη συντριπτική πλειοψηφία των αναλυτών διεθνοπολιτική διάσταση. Η εν λόγω διάσταση συνίσταται αφενός στις δυσκολίες που προσθέτει η οικονομική κρίση στην εφαρμογή τής «παραδοσιακής» εξωτερικής πολιτικής τής Ελλάδας, αφετέρου στη συμβολή τής τελευταίας στην κατεύθυνση αντιμετώπισης της κρίσης [1].

Η εξωτερική πολιτική και ο σχεδιασμός της – ιδιαίτερα μίας χώρας σε έναν ευαίσθητο χώρο, αλλά και σε κατάσταση οικονομικής επιτήρησης – απαιτούν ιδιαίτερη προσοχή, ψυχραιμία, νηφαλιότητα, εξαιρετική σοβαρότητα, αλλά και αποφασιστικότητα. Η εξωτερική πολιτική ενός κράτους αφορά την ασφάλειά του, την προστασία και την ικανοποίηση των συμφερόντων του. Αναμφίβολα δε, επηρεάζεται κατά την εκπόνηση και την εφαρμογή της από το διεθνές σύστημα, αφορά τη θέση του κράτους σε αυτό, ενίοτε δε, επηρεάζοντάς το, αφορά και το ίδιο το διεθνές σύστημα.

Ασφαλώς, ένα κράτος σε κατάσταση οικονομικής κρίσης αντιμετωπίζει προβλήματα στην εξωτερική του πολιτική, τα οποία ξεκινούν από την έλλειψη πόρων, το μειωμένο του κύρος, τις προτεραιότητες για έξοδο από την κρίση, την αδράνεια των υπευθύνων και τις τυχόν εσωτερικές διχογνωμίες. Σε κάθε όμως περίπτωση, ακόμη και σε περίοδο οικονομικής κρίσης, ένα κράτος μπορεί να διαθέτει ικανή και αποτελεσματική εξωτερική πολιτική.

Αυτό είναι το αξίωμα, η λογική βάση πάνω στην οποία στηρίζεται η συγγραφή του παρόντος κειμένου. Και τούτο διότι, υπό προϋποθέσεις, η εξωτερική πολιτική, ως πεμπτουσία τής πολιτικής, συνίσταται στον καθορισμό προτεραιοτήτων, στρατηγικής, εκδήλωσης αποφασιστικότητας και χειρισμών. Η στάση, δηλαδή, κάθε κράτους στα διεθνή, καθώς και η προστασία των συμφερόντων του είναι κυρίαρχα θέμα πολιτικών επιλογών, καθώς και βέλτιστης και αποτελεσματικής χρήσης των όποιων συντελεστών ισχύος, υλικών, λειτουργικών και άϋλων, διαθέτει. Η εξωτερική πολιτική είναι μία πολιτική με μικρό σχετικά οικονομικό κόστος, αλλά μπορεί να προσφέρει μεγάλο όφελος.

Στη συνέχεια θα εξετάσω, πρώτον, το διεθνές περιβάλλον της Ελλάδας και, ιδιαιτέρως, τα προβλήματα, τις απειλές και τις ευκαιρίες που παρουσιάζει το διεθνές υποσύστημα στο οποίο εντάσσεται η χώρα. Τούτο καλύπτει μία ευρύτερη περιοχή η οποία ξεκινά από τις παρυφές της Κεντρικής και της Ανατολικής Ευρώπης και φθάνει ως τη Βόρειο Αφρική και τη Μέση Ανατολή. Δεύτερον, θα παρουσιάσω τις συνέπειες της κρίσης στην ελληνική εξωτερική πολιτική.

Με βάση τα παραπάνω, διατυπώνω στο τέλος ορισμένες προτάσεις πολιτικής. Επειδή όμως στο παρόν κείμενο η έμφαση θα δοθεί στα προβλήματα της ελληνικής εξωτερικής πολιτικής, οφείλω προκαταβολικά να προειδοποιήσω πως οι δυσκολίες που δημιουργεί η οικονομική κρίση είναι μικρότερες από ό,τι μπορεί κάποιος αρχικά και επιφανειακά να εκτιμήσει. Και τούτο διότι, πρώτον, πέραν του χρέους, η Ελλάδα παραμένει μεταξύ των 30 πλουσιότερων κρατών παγκοσμίως. Δεύτερον, το χρέος φαίνεται ότι, μετά την απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 27ης Οκτωβρίου 2011, προοδευτικά θα αντιμετωπισθεί πρώτα από τους Έλληνες και στη συνέχεια σε διεθνές επίπεδο (ΕΕ και ΔΝΤ). Τρίτον και σημαντικότερον, ότι η επιτυχής αντιμετώπιση της κρίσης του χρέους συνιστά πλέον υπόθεση όχι μόνον της Ελλάδας, αλλά και πολλών άλλων ισχυρών κρατικών και μη κέντρων.

Α. Το διεθνές περιβάλλον

Μετά από μία εικοσαετία αλλαγών, το διεθνές σύστημα, σε παγκόσμιο επίπεδο, προοδευτικά ηρεμεί. Η μοναδική εναπομείνασα υπερδύναμη διαχειρίστηκε τις ανακατατάξεις στη Νότια, Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη, είναι παρούσα και πραγματώνει αλλαγές στη Μέση Ανατολή, ενώ η κατάσταση στην Κεντρική Ασία τείνει να σταθεροποιηθεί.

Οι ΗΠΑ ασφαλώς αντιμετωπίζουν οικονομικά προβλήματα. Τούτο όμως δεν φαίνεται να υποσκάπτει την πολιτική και στρατιωτική τους επιρροή στον κόσμο. Από την άλλη πλευρά, η μοναδική ετέρα πυρηνική υπερδύναμη, η Ρωσία, δυσκολεύεται επί του παρόντος – πέραν του εγγύς εξωτερικού της – να προσδιορίσει εξελίξεις στις διεθνείς υποθέσεις, ενώ ο ρόλος της Κίνας, παρά τις προσπάθειές της, παραμένει δευτερεύων. Τέλος, η Ευρωπαϊκή Ένωση, αν και ταλανίζεται από τις γνωστές δημοσιονομικές της δυσκολίες, παραμένει μία εμπορική υπερδύναμη με πολιτική επιρροή στο περί αυτήν διεθνές σύστημα.

Με τη σειρά του και ο βαλκανικός περίγυρος της Ελλάδας, μετά την αναστάτωση της δεκαετίας τού 1990, έχει πλέον σταθεροποιηθεί. Τα περισσότερα κράτη τής περιοχής έχουν ενταχθεί ή εντάσσονται στις διεθνείς δομές. Η Αλβανία, η Βουλγαρία, η Κροατία, η Ρουμανία και η Σλοβενία είναι κι αυτές κράτη μέλη τού ΝΑΤΟ, ενώ στο Κοσσυφοπέδιο εδρεύει διεθνής δύναμη. Η Βοσνία και Ερζεγοβίνη, η Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας (ΠΓΔΜ), η Μολδαβία, το Μαυροβούνιο, η Σερβία είναι κράτη εταίροι της Συμμαχίας. Επίσης, η Σλοβενία, από το 2004, και οι Βουλγαρία και Ρουμανία, από το 2007, είναι κράτη μέλη τής Ευρωπαϊκής Ένωσης, στην οποία θα ενταχθεί σύντομα και η Κροατία. Η ΠΓΔΜ, το Μαυροβούνιο και η Τουρκία είναι υποψήφιες προς ένταξη χώρες, ενώ δυνάμει υποψήφιες χώρες είναι η Αλβανία, η Βοσνία και Ερζεγοβίνη, η Σερβία και το Κοσσυφοπέδιο.

Προς την ίδια κατεύθυνση, της σταθεροποίησης, φαίνεται πως κινείται και ο αφρικανικός περίγυρος της χώρας. Η πρώτη φάση των αλλαγών στη Βόρεια Αφρική έχει μάλλον ολοκληρωθεί, δημιουργώντας μία κατάσταση και μία αίσθηση σταθερότητας, η οποία ασφαλώς απαιτεί μεγάλες προσπάθειες μέχρι να παγιωθεί.

Δεν μπορεί όμως να ισχυρισθεί κανείς το ίδιο και για τη Μέση Ανατολή, παρά το ότι, μετά τις αλλαγές στο Ιράκ, η σταθερότητα φαίνεται να έχει ενισχυθεί. Ως γνωστόν, η περιοχή διαχρονικά ταλανίζεται από το Παλαιστινιακό και τις ακραίες εκφάνσεις εθνικού και θρησκευτικού φανατισμού. Σε αυτά, πρέπει να προστεθούν οι διαφαινόμενες ανακατατάξεις στη Συρία, οι ηγεμονικές φιλοδοξίες της Τουρκίας και η χρονίζουσα εισβολή και κατοχή από την Τουρκία μέρους της Κυπριακής Δημοκρατίας.

Σε αυτό το διεθνές περιβάλλον, η Ελλάδα αντιμετωπίζει συγκεκριμένα προβλήματα με τους γείτονές της ή εξαιτίας τους. Αυτά οφείλονται σε δύο κυρίως αιτίες: πρώτον, στον εθνικισμό και στην ανωριμότητα ή τον ανεύθυνο πολιτικό οπορτουνισμό των ηγεσιών κάποιων βορείων γειτόνων της και, δεύτερον, στην επανεμφάνιση του νέο-οθωμανικού ηγεμονισμού στην εξωτερική συμπεριφορά της Τουρκίας.

α. Βαλκανικός εθνικισμός

Η Αλβανία, παρά τα οικονομικά της προβλήματα, εμφανίζει, κατά περιόδους, τάσεις μεγαλοϊδεατισμού, καθώς κύκλοι των Τιράνων ενίοτε πυροδοτούν την ιδέα τής «μεγάλης Αλβανίας». Έτσι, κατά καιρούς, διαφορετικές κυβερνήσεις υποθάλπουν τη διεκδίκηση από την Ελλάδα εδαφών ή και ανύπαρκτων περιουσιών, ενώ, επισήμως, αθετούν διμερείς συμφωνίες. Η πλέον ανεξήγητη, πολιτικά τουλάχιστον, ως προς τα συμφέροντα αυτής της ίδιας της Αλβανίας περίπτωση είναι η μη κύρωση της συμφωνίας οριοθέτησης της ΑΟΖ μεταξύ αυτής και της Ελλάδας. Ανεξήγητη πολιτικά και στρατιωτικά είναι και η παραχώρηση στρατιωτικών ναυτικών διευκολύνσεων στην Τουρκία. Οι δύο αυτές κινήσεις μπορεί να απέφεραν πολύ συγκεκριμένα, προσωποπαγή και βραχυπρόθεσμα οικονομικά οφέλη, ευλόγως όμως μπορεί να εκτιμηθεί ότι θέτουν σε κίνδυνο συμφέροντα ευρύτερου προσανατολισμού τής Αλβανίας, καθώς πλησιάζει ο χρόνος που θα επιδιώξει να καταστεί υποψήφια για ένταξη στην ΕΕ.

Το κατ’ εξοχήν όμως παράδειγμα εθνικιστικού παραληρήματος και αλυτρωτισμού που ενίοτε εκλαμβάνει κωμικές διαστάσεις, συνιστά η πολιτική τής ηγεσίας τής ΠΓΔΜ έναντι της Ελλάδας. Η τοποθέτηση γιγαντιαίου αγάλματος του Μεγάλου Αλεξάνδρου στο κέντρο της πρωτεύουσας, η ανέγερση δημοσίων κτιρίων σε αρχαιοελληνικούς αρχιτεκτονικούς ρυθμούς και η διοργάνωση εορτών με «αρχαίους Μακεδόνες» είναι κάποια από τα δείγματα πολιτικής και πολιτισμικής ανωριμότητας της ηγεσίας του γειτονικού κράτους. Πέραν τούτων όμως, η ΠΓΔΜ κωλυσιεργεί συστηματικά απέναντι στις προσπάθειες της Ελλάδας και του διεθνούς διαμεσολαβητή για εξεύρεση κοινά αποδεκτής λύσης στη διαφορά ως προς τη διεθνή ονομασία του κράτους. Ταυτοχρόνως, εμφανίζεται αφενός να αγνοεί τα μηνύματα που λαμβάνει είτε από τα κράτη μέλη του ΝΑΤΟ είτε από τα κράτη μέλη της ΕΕ, αφετέρου να τορπιλίζει το οποιοδήποτε κλίμα καλής γειτονίας.

β. Ο νέο-οθωμανικός ηγεμονισμός της Τουρκίας

Εδώ και μισό αιώνα πλέον, η Τουρκία συνιστά τη μεγαλύτερη πηγή προβλημάτων για την εξωτερική πολιτική της Ελλάδας, αλλά και για την ίδια την ασφάλειά της. Μετά τον ξεριζωμό των Ελλήνων της Μικράς Ασίας, τον αφανισμό των εναπομεινάντων στην Κωνσταντινούπολη (1941, 1955 και 1963-4), η Τουρκία εισέβαλε το 1974 και έκτοτε κατέχει παρανόμως το βόρειο τμήμα της Κύπρου, κωλυσιεργεί από το 1975 στην οριοθέτηση της υφαλοκρηπίδας του Αιγαίου, αμφισβητεί την καθιερωθείσα από το 1931 έκταση ελληνικού εναερίου χώρου 10 ναυτικών μιλίων και το υπό ελληνικό έλεγχο FIR και διατηρεί το casus belli σε περίπτωση επέκτασης των ελληνικών χωρικών υδάτων σε 12 ναυτικά μίλια.

Κατά την τελευταία δεκαπενταετία η Τουρκία αύξησε τον αριθμό των διαφορών ή ενέτεινε τις αμφισβητήσεις. Αρχικά μέσω της κρίσης των Υμίων (31.1.1996) αμφισβήτησε την ελληνική κυριαρχία στις βραχονησίδες. Εν συνεχεία αμφισβήτησε την κυριαρχία επί της Γαύδου και άλλων βραχονησίδων περί την Κρήτη (30.05.1996). Πέτυχε, το «Κοινό Ανακοινωθέν της Μαδρίτης» (8.7.1997), σύμφωνα με το οποίο η Ελλάδα αναγνωρίζει το «σεβασμό στα νόμιμα, ζωτικά συμφέροντα και ενδιαφέροντα της κάθε χώρας στο Αιγαίο». Τέλος, κατά την τελευταία τριακονταετία καλλιεργεί συστηματικά ένα «ψυχρό» εναέριο πόλεμο στο Αιγαίο, με συστηματικές παραβιάσεις του ελληνικού εναερίου χώρου από μαχητικά της, συχνά οπλισμένα, αεροσκάφη.

Επιπλέον, γιγάντιες είναι οι προσπάθειες της Τουρκίας για αύξηση του στρατηγικού της οπλοστασίου. Από εικοσαετίας τουλάχιστον ο τύπος τής Τουρκίας αναφέρεται στο πυρηνικό πρόγραμμά της, το οποίο εξαρχής υποστηρίχθηκε από το κυβερνών κόμμα, μάλιστα ως προεκλογική του δέσμευση. Το πυρηνικό πρόγραμμα της Τουρκίας, κατά παράβαση διεθνών συνθηκών, ενισχύθηκε από το Πακιστάν και πιθανά ενισχύεται πλέον από το Ιράν. Σήμερα εκτιμάται ότι η Τουρκία έχει τη δυνατότητα να παράγει εμπλουτισμένο ουράνιο U-235 που είναι το προαπαιτούμενο για την κατασκευή πυρηνικών όπλων, ενώ η συμφωνία με τη Ρωσία (2011) για την κατασκευή τριών εργοστασίων παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από πυρηνική, συνιστά βήμα προς αυτήν την κατεύθυνση. Ακόμη, προχωρά με το πρόγραμμα κατασκευής βαλλιστικών πυραύλων, καθώς από το 2001 δοκίμασε με επιτυχία βαλλιστικό πύραυλο μικρού βεληνεκούς. Σε αυτά τα εξοπλιστικά προγράμματα πρέπει να προστεθεί η κατοχή από το 1995 δύο τηλεπικοινωνιακών δορυφόρων, η προσεχής εκτόξευση στρατιωτικού δορυφόρου παρακολούθησης, καθώς και τα σχέδια ενίσχυσης του στόλου τής Μεσογείου με την κατασκευή αεροπλανοφόρου.

Όλα τα παραπάνω έχουν περιβληθεί από την τριάδα Ερντογάν, Γκιούλ και Νταβούτογλου με τον ιδεολογικό μανδύα του νέο-οθωμανισμού [2] και της πίστης ότι η Τουρκία μπορεί και πρέπει να παίξει έναν σημαντικό ρόλο, όχι μόνο σε περιφερειακό αλλά και σε παγκόσμιο επίπεδο. Αδιάψευστος μάρτυρας των εν λόγω φιλοδοξιών είναι το βιβλίο του νυν Υπουργού των Εξωτερικών και Καθηγητή Διεθνών Σχέσεων Αχμέτ Νταβούτογλου Το στρατηγικό βάθος, το οποίο οφείλει να μελετήσει όποιος επιθυμεί να κατανοήσει την τουρκική εξωτερική πολιτική. Χαρακτηριστικό όχι για τη στάση τής Τουρκίας στο Κυπριακό, στα Βαλκάνια, στο Αιγαίο, στη Μεσόγειο, στη Μέση Ανατολή ή τις σχέσεις της με το Ισραήλ και την Ελλάδα, αλλά για την θέση της στο διεθνές σύστημα και τις παγκοσμίων διαστάσεων φιλοδοξίες της, είναι ένα από τα σχόλια του Νταβούτογλου ως προς τη συμμετοχή τής Τουρκίας στους G-20:
«Κάθε μεγάλη δύναμη, η οποία έχει τη δυνατότητα να αναπτύξει παγκόσμιες στρατηγικές, τρέφει προσδοκίες αναφορικά με την … ιδιότητα (του μέλους) του οργανισμού». [3]

γ. Ανακατατάξεις και ευκαιρίες στο διεθνές υποσύστημα

Η πρώτη αιτία των ανακατατάξεων στο διεθνές περιβάλλον της Ελλάδας εντοπίζεται στην κινητικότητα της Τουρκίας και στα λάθη της τουρκικής εξωτερικής πολιτικής. Η διάθεσή της να συμμετάσχει αν όχι να ηγηθεί του αραβικού κόσμου, να λειτουργήσει ως προστάτης των Παλαιστινίων και άλλων Αράβων, να υποδυθεί ουσιαστικά το ρόλο πυρηνικής δύναμης και πυρηνικού διαμεσολαβητή απεγκλωβίζοντας το Ιράν από τις διεθνείς πιέσεις, οδήγησε σε τριβές με το Ισραήλ και, τελικώς, στη διάσπαση της συμμαχίας τους. Το γεγονός αυτό οδήγησε το Ισραήλ σε νέους προσανατολισμούς και στην αναζήτηση μίας νέας αρχιτεκτονικής ασφαλείας στην περιοχή. Πρόσφατη έκφανση αυτής της νέας αντίληψης είναι η συμφωνία αμυντικής συνεργασίας Ελλάδας και Ισραήλ.

Η δεύτερη αιτία είναι η ανακάλυψη υδρογονανθράκων στο υπέδαφος της Ανατολικής Μεσογείου και σε γειτνιάζουσες περιοχές τής ΑΟΖ του Ισραήλ και της Κύπρου. Η Τουρκία συναισθανόμενη τη σημασία της συγκεκριμένης προοπτικής για το Ισραήλ, για την Κύπρο και τα ζητήματα που αυτή δημιουργεί στην τουρκοκυπριακή κοινότητα, ξεδίπλωσε την πολιτική της για την περιοχή και προσπάθησε με την απειλή τής ισχύος της να συμμετάσχει στη «μοιρασιά» του προσδοκώμενου πλούτου. Αυτή η στάση έφερε πιο κοντά το Ισραήλ με την Κύπρο και, εμμέσως, με την Ελλάδα. Επιπλέον, μετά τη στάση της προσφάτως απέναντι στην Αρμενία, στο Ιράκ, στην Κύπρο και τώρα στη Συρία, απέδειξε ότι η διακηρυγμένη πολιτική των «μηδενικών προβλημάτων» [4] με τους γείτονες ήταν απλώς μία ρητορική για τα ώτα του φιλικού προς αυτή διεθνούς ακροατηρίου

Πέραν των ανακατατάξεων που έχουν επέλθει στο επίπεδο των στρατιωτικών αξόνων, η προοπτική ανεύρεσης και εκμετάλλευσης υδρογονανθράκων στην προς διακήρυξη ελληνική ΑΟΖ – την οποία επίσης η Τουρκία επιχειρεί να σταματήσει – συνιστά σημαντική πολιτικού, οικονομικού και αμυντικού χαρακτήρα ευκαιρία, την οποία η Ελλάδα ακόμη και αν δεν βρίσκονταν στην παρούσα οικονομική κατάσταση όφειλε να διερευνήσει. Αν μη τι άλλο, η ανακήρυξη ελληνικής ΑΟΖ μπορεί να εγγυηθεί την ασφαλή διέλευση αγωγών μεταφοράς υδρογονανθράκων κατευθείαν από την κυπριακή ΑΟΖ προς την ΕΕ. Οι δισταγμοί που μπορεί να οφείλονται στην τουρκική αντίθεση και προκλητικότητα πρέπει να ξεπεραστούν για δύο λόγους. Πρώτον, διότι ισχυρότατοι παράγοντες του διεθνούς συστήματος επιθυμούν την εκμετάλλευση των υδρογονανθράκων της Ανατολικής Μεσογείου. Δεύτερον, διότι οι σημαντικότεροι των ενδιαφερομένων φαίνεται να επιθυμούν οι αγωγοί προς τη Δύση να διέλθουν μόνο από την Ελληνική ΑΟΖ, χωρίς την παρεμβολή τρίτων.

Β. Οι συνέπειες της κρίσης στην εξωτερική πολιτική

Η τεράστια οικονομική κρίση που βιώνει η Ελλάδα είναι φυσικό να έχει επηρεάσει την εξωτερική της πολιτική και κυρίως ένα μέρος των συντελεστών ισχύος στους οποίους στηρίζεται και τα μέσα με τα οποία υλοποιείται.

• Ευρωπαϊκή Ένωση

Η συμμετοχή της Ελλάδας στην ΕΕ παρείχε έναν θεσμικό, πολιτικό και οικονομικό συντελεστή ισχύος για την εξωτερική της πολιτική. Όλοι γνωρίζουν τη μεγάλη σημασία τής συμμετοχής της Ελλάδας στην ΕΟΚ/Ένωση για τις σχέσεις της με την Τουρκία και την ΠΓΔΜ ή στην πορεία ένταξης στην ΕΕ της Κυπριακής Δημοκρατίας.

Ο συντελεστής αυτός συνεχίζει να υφίσταται και να παρέχει τα πλεονεκτήματα κάθε κράτους μέλους, ανεξαρτήτως της συμμετοχής του στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΟΝΕ). Τα πλεονεκτήματα προκύπτουν από το ρόλο κάθε κράτους μέλους στην ένταξη νέων μελών, στην αναθεώρηση των Συνθηκών και στις διεθνείς συμφωνίες. Προκύπτουν επίσης από τη συμμετοχή εκπροσώπων από κάθε χώρα στα όργανα της ΕΕ, τα οποία αποφασίζουν για πολλά θέματα που αφορούν χώρες εντός και εκτός Ένωσης.

Ωστόσο τα οικονομικά προβλήματα της Ελλάδας, η διαρκής ενασχόληση κρατών μελών και Ευρωπαϊκών οργάνων με δικά της ζητήματα και η σχετική κόπωση, η απόδοση ευθυνών που άλλες της ανήκουν και άλλες όχι, περιορίζουν τις δυνατότητες χρήσης τού συγκεκριμένου συντελεστή ισχύος στην εξωτερική της πολιτική. Με απλά λόγια, καθώς το σύστημα της ΕΕ έχει κορεσθεί και κουραστεί από την Ελληνική κρίση, εκτιμώ πως είναι πιο δύσκολο για την Ελλάδα απ΄ότι στο παρελθόν να θέσει στην ατζέντα της ΕΕ ζητήματα εξωτερικής της πολιτικής.

• Ο «Τιτανικός» του διεθνούς κύρους [5]

Και τούτο διότι αυτό που έχει υποστεί η Ελλάδα στην ΕΕ και διεθνώς, όπως και κάθε κράτος σε οικονομική κρίση, είναι ένα τεράστιο πλήγμα στο κύρος της. Φίλοι και αντίπαλοι θεωρούν ότι λόγω των οικονομικών περιορισμών είναι πιο διαχειρίσιμο, πιέζεται πιο εύκολα ή έχει περιορισμένες ικανότητες αντίδρασης. Το κύρος ενός κράτους οικοδομείται με πολύ μεγάλη δυσκολία και δεν χρειάζονται πολλές, αρκεί μία λανθασμένη κίνηση ώστε το κύρος του να αρχίσει να βυθίζεται και οι εκκλήσεις για οικονομική βοήθεια ώστε να οδηγηθεί στην άβυσσο. Αρκεί ένας άστοχος χειρισμός για να μετατρέψει μία χώρα αρχικά σε μαύρο πρόβατο και στη συνέχεια σε αποδιοπομπαίο τράγο. Φτάνει ένα σχόλιο, μερικές ώρες, πόσο μάλλον μέρες, ασυνεννοησίας για να ταυτιστεί η χώρα με το χάος.

• Δαπάνες εξωτερικής πολιτικής

Πέραν όμως της μείωσης του κύρους, σε μία περίοδο αυστηρότατης δημοσιονομικής πειθαρχίας είναι προφανές πώς η εξωτερική πολιτική μίας χώρας έχει πολύ λιγότερους πόρους στη διάθεσή της, ιδιαίτερα όταν οι περικοπές σε αυτή φαίνεται να έχουν μικρότερο πολιτικό κόστος από αντίστοιχες στις συντάξεις, στην υγεία ή στην εκπαίδευση. Τέτοιες περικοπές είναι προφανές ότι πλήττουν τους μη παραδοσιακούς τομείς της όποιας εξωτερικής πολιτικής, όπως την πολιτιστική και εκπαιδευτική διπλωματία, ακόμη και την οικονομική διπλωματία, η οποία μπορεί να συμβάλει στην αντιμετώπιση της κρίσης. Εντούτοις, οι όποιες περικοπές στον προϋπολογισμό του Υπουργείου Εξωτερικών μπορούν με σωστό προγραμματισμό και ορθολογική διαχείριση να αντιμετωπισθούν πιο εύκολα από ότι περικοπές στον τομέα της άμυνας.

Ορθολογική διαχείριση σημαίνει και ορθό καταμερισμός εργασίας. Σε περίοδο οικονομικής κρίσης, ένα μεγάλο ποσοστό τής κυβερνητικής δραστηριότητας δαπανάται στην αντιμετώπιση της ίδιας της κρίσης, όπως σε επαφές, σε διεργασίες και συνόδους διεθνών φορέων που έχουν ως στόχο τη ρύθμιση οικονομικών ζητημάτων. Όμως, όπως έχει φανεί, το κύριο βάρος αυτών των υποθέσεων πέφτει στο Υπουργείο Οικονομικών και αποφεύγεται ο κίνδυνος υπερφόρτωσης των διπλωματικών υπηρεσιών. Έτσι, παρά το ότι είναι λογικό το Υπουργείο Εξωτερικών να υποστηρίζει αυτές τις προσπάθειες μέσω των υπηρεσιών του, το κύριο έργο του παραμένει η συνήθης εξωτερική πολιτική.

• Αμυντικές δαπάνες

Είναι γνωστό ότι η εξωτερική πολιτική μίας χώρας συναρτάται σε μεγάλο βαθμό και με την αμυντική της ικανότητα, κατά τρόπο που μείωση των αμυντικών δαπανών να συνεπάγεται και μείωση της αποτελεσματικότητας της εξωτερικής της πολιτικής. Είναι επίσης γνωστό ότι σε πολλές χώρες και μάλιστα χωρίς να βρίσκονται σε κατάσταση κρίσης, οι αμυντικές δαπάνες συνιστούν διαχρονικά τον πρώτο προς περικοπή στόχο από την πλευρά μερίδας οικονομολόγων και πολιτικών κομμάτων.

Ασφαλώς, οι αμυντικές δαπάνες της Ελλάδας είναι οι υψηλότερες στην ΕΕ και στο ΝΑΤΟ ως ποσοστό επί του ΑΕΠ και, υπ’αυτήν την έννοια, συχνά ενοχοποιούνται ως μία από τις κύριες αιτίες των δημοσιονομικών της προβλημάτων. Όμως, κατά την τελευταία δεκαετία οι αμυντικές δαπάνες τής χώρας έχουν ήδη μειωθεί και η οποιαδήποτε μείωσή τους θα πρέπει πρώτα να αποφασισθεί με μεγάλη προσοχή και, εν συνεχεία, εφόσον τούτο συμβεί, να προχωρήσει με μεγάλη φειδώ. Διαφορετικά υπάρχει κίνδυνος όχι πλέον για την αποτελεσματικότητα της εξωτερικής πολιτικής, αλλά για την ίδια την ασφάλεια της χώρας, σε μία περίοδο που λόγω μειωμένου κύρους, ο πειρασμός ανάληψης επιθετικών πρωτοβουλιών εκ μέρους τρίτων στο οικονομικό, πολιτικό και στρατιωτικό επίπεδο είναι αυξημένος.

• Αδράνεια

Η οικονομική κρίση απεκάλυψε το γνωστό από δεκαετίες πρόβλημα αποτελεσματικότητας του κρατικού μηχανισμού. Και όπως συχνά συμβαίνει σε περιόδους κρίσης, η αναποτελεσματικότητα συνδυάζεται με την αδράνεια της ακινησίας, αφού οι απαιτούμενες προσαρμογές και αλλαγές είναι σημαντικές και τα προβλήματα που πρέπει να αντιμετωπιστούν φαίνονται ανυπέρβλητα. Έτσι, ένα από τα σημαντικότερα προβλήματα που παρατηρούνται στην Ελλάδα και διαχέεται σε ολόκληρο το δημόσιο τομέα αυτήν την περίοδο είναι η νοοτροπία της αδράνειας, η οποία, στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής, φαίνεται να εκφράζεται ως μία γενικευμένη απραξία ώστε να μη θιγεί ο οιοσδήποτε.

Η γενικευμένη απραξία έχει ως συνέπεια να δημιουργούνται αρνητικά για τα Ελληνικά συμφέροντα τετελεσμένα ή να χάνονται πολύ σημαντικές ευκαιρίες. Στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής ειδικά, αδράνεια παρατηρείται στη διαχείριση της δικαστικής μας διένεξης με την ΠΓΔΜ στη Χάγη. Πολυετής αδράνεια καταγράφεται στην αντιμετώπιση των καθημερινών παραβιάσεων του διεθνούς δικαίου στο Αιγαίο και, πλέον, στην Ανατολική Μεσόγειο• όπως και στην αντιμετώπιση του τουρκικού casus belli εναντίον της Ελλάδας. Αδράνεια σημειώθηκε έναντι της μη κύρωσης από την Αλβανία τής συμφωνίας οριοθέτησης της Αποκλειστικής Οικονομικής Ζώνης (ΑΟΖ). Αδράνεια σημειώνεται ως προς την υποστήριξη της Κυπριακής Δημοκρατίας στις διαπραγματεύσεις για το Κυπριακό στον ΟΗΕ. Και, τέλος, ανεξήγητη αδράνεια χαρακτηρίζει τη διαχείριση της ανακήρυξης ΑΟΖ και της προοπτικής εκμετάλλευσης των όποιων νόμιμων ευκαιριών ανακύψουν στην Ανατολική Μεσόγειο.

Γ. Σκέψεις εφαρμοστέας πολιτικής

Η ελληνική εξωτερική πολιτική από το τέλος του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου παγίως και αποδεδειγμένα επιδιώκει ειρήνη, σταθερότητα, ασφάλεια, συνεργασία και ανάπτυξη των γειτόνων της, χαρακτηρίζεται από τον ευρωατλαντικό της προσανατολισμό και δίδει ιδιαίτερη έμφαση στην τήρηση των διεθνών συνθηκών και των κανόνων καλής γειτονίας. Η παραδοσιακή ατζέντα των θεμάτων της είναι γνωστή:
- η άρση των συνεπειών της παράνομης στρατιωτικής εισβολής και κατοχής τής Κύπρου από την Τουρκία
- η επίλυση της σχετικής με την ονομασία τής ΠΓΔΜ διαφοράς και
- η αντιμετώπιση της αυξανόμενης επιθετικότητας της Τουρκίας, όπως αυτή εκφράζεται από τον αναθεωρητικό και τον ηγεμονικό χαρακτήρα τής πολιτικής της.

Αυτή η εξωτερική πολιτική αντιμετωπίζει πλέον σήμερα δυσκολίες λόγω της οικονομικής κρίσης και των πηγών αστάθειας που προκύπτουν στο διεθνές περιβάλλον της Ελλάδας. Και αυτό συνεπάγεται ότι η ελληνική εξωτερική πολιτική θα πρέπει να διεκπεραιώσει μεγαλύτερο έργο στην κατεύθυνση αντιμετώπισης των συνεπειών της κρίσης στην ίδια και στη χώρα, να συμβάλει στη γενικότερη προσπάθεια εξόδου από αυτήν και, βεβαίως, να συνεχίσει να διαχειρίζεται τα συνήθη θέματά της. Ως εκ τούτου, θα πρέπει και να αναλάβει μεγαλύτερες ευθύνες και να ανταποκριθεί σε αυτές με λιγότερους υλικούς και ανθρώπινους πόρους.

Οι δυσκολίες αυτές δεν είναι αξεπέραστες, φυσικά υπό προϋποθέσεις. Αυτές είναι η ιεράρχηση των προτεραιοτήτων, η ορθολογική διαχείριση των πόρων και η συνειδητοποίηση εκ μέρους των λειτουργών της εξωτερικής πολιτικής τής ευθύνης των καιρών.

Πρώτη προτεραιότητα είναι η διαχείριση της οικονομικής κρίσης και ο σωστός καταμερισμός εργασίας, ο οποίος έχει, ούτως ή άλλως, προκύψει στην πράξη. Τις διαπραγματεύσεις στην ΕΕ και στο ΔΝΤ τις χειρίζεται κυρίως το Υπουργείο Οικονομικών. Σε αυτήν την προσπάθεια πρέπει να συνδράμει υποστηρικτικά όσο το δυνατόν περισσότερο το Υπουργείο Εξωτερικών, διατηρώντας την προσοχή του στα «παραδοσιακά» θέματα εξωτερικής πολιτικής και σε συναφή με την κρίσης θέματα που προέκυψαν.

Ένα τέτοιο θέμα είναι και η κρίση του κύρους που διέρχεται η Ελλάδα. Η εικόνα τής χώρας έχει συχνά και ποικιλοτρόπως αμαυρωθεί. Γι αυτό η ηγεσία τής χώρας πρέπει να πράξει τα πάντα ώστε να αποκατασταθεί το κύρος και η εικόνα της και να στείλει μηνύματα προς όλες τις κατευθύνσεις αφενός ότι η χώρα τηρεί τις δεσμεύσεις της και πορεύεται προς την κατεύθυνση διαχείρισης των οικονομικών προβλημάτων, αφετέρου ότι άλλο τα ζητήματα του χρέους και άλλο η εξωτερική πολιτική και η άμυνα. Η αποκατάσταση του κύρους τού κράτους και η βελτίωση της εικόνας στο εξωτερικό (και στο εσωτερικό) συνιστά μεγίστη ευθύνη.

Προς την ίδια κατεύθυνση, οι σχετικές με την εξωτερική πολιτική υπηρεσίες οφείλουν να στείλουν προς το εσωτερικό και το εξωτερικό το μήνυμα της ορθολογικής και, ει δυνατόν, βέλτιστης διαχείρισης των διαθέσιμων και μάλιστα περιορισμένων πόρων. Η εξωτερική πολιτική, πολύ περισσότερο από άλλες πολιτικές, προσφέρεται προς την κατεύθυνση αυτή, καθώς δεν απαιτεί υποδομές όπως οι μεταφορές, η υγεία, η εκπαίδευση ή εξοπλισμό όπως η άμυνα. Η αξιοποίηση των σύγχρονων επικοινωνιακών τεχνολογιών και μέσων που ήδη διαθέτει η χώρα ή η ενεργοποίηση του απόδημου Ελληνισμού για την αποκατάσταση του κύρους και της εικόνας της δεν απαιτούν ιδιαίτερες δαπάνες.

Ειδική μέριμνα πρέπει να δοθεί στην ορθολογική εντατικοποίηση μίας ήδη υφιστάμενης δραστηριότητας, της οικονομικής διπλωματίας, σε μία προσπάθεια προσέλκυσης νέων επενδύσεων και προώθησης αγαθών και υπηρεσιών που παράγονται στον τόπο μας. Ακόμη, κρίσιμος είναι και ο νηφάλιος εξορθολογισμός των αμυντικών δαπανών, χωρίς όμως οι όποιες περικοπές ή μέτρα να θέτουν σε κίνδυνο την ασφάλεια της χώρας ή να υποσκάπτονται οι δυνατότητες της εξωτερικής πολιτικής.

Εξορθολογισμός δεν σημαίνει μόνο περιστολή δαπανών, σημαίνει και κατάργηση, αναδιοργάνωση ή ακόμη και δημιουργία νέων υπηρεσιών. Ειδικότερα για την εξωτερική πολιτική, απαιτούνται αποτελεσματικοί μηχανισμοί διαχείρισης κρίσεων, όπως και σχεδιασμού πολιτικής. Σχεδιασμός τής εξωτερικής πολιτικής σημαίνει εκπόνηση στρατηγικών, αλλά και έλεγχο ύπαρξης και εφαρμογής αυτών. Σημαίνει ακόμη το συντονισμό χρήσης των υπαρχόντων συντελεστών ισχύος, την ανάπτυξη των ελλειπόντων συντελεστών και τη συνέργια των εμπλεκομένων φορέων.

Με τον εξορθολογισμό τής οργάνωσης και του σχεδιασμού τής εξωτερικής πολιτικής δημιουργούνται οι προϋποθέσεις για την αποτίμηση των ανακατατάξεων στο διεθνές σύστημα και την εκπόνηση σχετικής πολιτικής, ώστε, ανεξαρτήτως πολιτικών ή οικονομικών ζητημάτων, να μην παρατηρούνται φαινόμενα αδράνειας. Η μη ανακήρυξη ΑΟΖ εκ μέρους τής Ελλάδας είναι ίσως η πιο χαρακτηριστική περίπτωση αδράνειας της εξωτερικής μας πολιτικής κατά την τελευταία δεκαετία, η οποία μπορεί να μετατραπεί σε περίπτωση μεγάλης χαμένης ευκαιρίας ή αντιθέτως, σε περίπτωση μεγάλης απόδοσης για το κύρος και τα οικονομικά της χώρας.

Κάθε κρίση εμπεριέχει εξ ορισμού την πιθανότητα μεγάλων απωλειών ή και καταστροφής. Εμπεριέχει όμως και το στοιχείο της μεγάλης ευκαιρίας. Η εξωτερική μας πολιτική θα ανταποκριθεί; Θα φανεί αντάξια των καιρών;

ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ:
[1] Για τη διαχείριση κρίσεων, βλ. Κουσκουβέλης Ηλίας, Λήψη αποφάσεων, κρίση, διαπραγμάτευση, Παπαζήσης, 1997.
[2] Βλ. “Ottoman dreamer”, The Economist, November 5, 2011, www.economist.com/nod/21536598.
[3] Νταβούτογλου Αχμέτ, Το στρατηγικό βάθος. Η διεθνής θέση της Τουρκίας, Ποιότητα, 2010, σ. 432.
[4] Davutoglu Ahmet, “Turkey's Zero-Problems Foreign Policy”, Foreign Policy, http://www.foreignpolicy.com/articles/2010/05/20/turkeys_zero_problems_f...
[5] Για το κύρος και τους υπόλοιπους συντελεστές ισχύος ενός κράτους, βλ. Κουσκουβέλης Ηλίας, Εισαγωγή στις Διεθνείς Σχέσεις, Ποιότητα, 2003, κεφάλαιο 4.