Δώστε στις ειρηνευτικές συζητήσεις μια ευκαιρία

Στο άρθρο «Διευθετώντας την Συρία» [1] υποστηρίξαμε ότι η σύγκρουση στην Συρία θα ήταν πιθανόν να καταλήξει σε διευθέτηση μέσω διαπραγματεύσεων. Το μόνο ερώτημα ήταν το πότε. Οπότε, δεν αποτέλεσε έκπληξη όταν ο Τζον Κέρυ, ο υπουργός Εξωτερικών των ΗΠΑ και ο Σεργκέι Λαβρόφ, ο Ρώσος υπουργός Εξωτερικών, πρότειναν την πραγματοποίηση μιας διεθνούς διάσκεψης με τους ηγέτες και από τις δύο πλευρές της σύγκρουσης που θα συμφωνήσουν για να σχηματίσουν μια μεταβατική κυβέρνηση καταμερισμού της εξουσίας. Αυτή η κυβέρνηση, άφησαν να εννοηθεί, θα μπορούσε να περιλαμβάνει, ενδεχομένως, τον πρόεδρο της Συρίας, Μπασάρ αλ-Άσαντ.

Οι ηγέτες τόσο από την κυβέρνηση της Συρίας όσο και από την αντιπολίτευση αντέδρασαν με αμφιθυμία. Ο Άσαντ δήλωσε ότι δεν θα παραιτηθεί - μια απαραίτητη προϋπόθεση για συνομιλίες με ορισμένες ομάδες της αντιπολίτευσης - και ότι ο ίδιος είναι επιφυλακτικός για τις πιθανότητες επιτυχίας της πρωτοβουλίας, λαμβάνοντας υπόψη τις διαιρέσεις στο εσωτερικό της αντιπολίτευσης. Προφανώς, είναι επίσης απρόθυμος να βρεθεί στον ίδιο χώρο με τις Ηνωμένες Πολιτείες που είναι σαφώς εχθρικές όσον αφορά την παραμονή του στην εξουσία. Ακόμα κι έτσι, πρόσφατα προέβαλε πέντε ονόματα για μια πιθανή διαπραγματευτική ομάδα. [2]

Από την άλλη πλευρά του πολέμου, οι ηγέτες της αντιπολίτευσης έχουν θέσει υπό αμφισβήτηση το ίδιο το αντικείμενο της διάσκεψης. Ο Τζωρτζ Σάμπρα, ο ηγέτης του Συριακού Εθνικού Συμβουλίου, μιας από τις παρατάξεις της αντιπολίτευσης, παρατήρησε ότι «δεν είναι σαφές περί τίνος πρόκειται αυτή η διάσκεψη», αναφέροντας την έλλειψη μιας ατζέντας ή μιας λίστας των χωρών που θα συμμετάσχουν. Από την πλευρά της, η Εθνική Συμμαχία Συριακών Επαναστατικών και Αντιπολιτευτικών Δυνάμεων, μια άλλη σημαντική παράταξη, αναμένεται να συνεδριάσει στην Κωνσταντινούπολη αυτή την Πέμπτη για να συζητήσει εάν θα συμμετάσχει.

Οι ανησυχίες - ότι οι εξωτερικοί παράγοντες θα θέσουν την δική τους ατζέντα στο τραπέζι, ότι οι ηγέτες της αντιπολίτευσης έχουν κάνει την παραίτηση του Άσαντ προϋπόθεση για τις συνομιλίες και ότι η συριακή αντιπολίτευση είναι έντονα κατακερματισμένη - είναι βάσιμες. Ωστόσο, αυτά είναι συνήθη προβλήματα. Οι εξωτερικοί παράγοντες θέτουν πάντα τις δικές τους ατζέντες. Επιπλέον, οι ομάδες της αντιπολίτευσης απαιτούν συνήθως την αποπομπή του υπάρχοντος ηγέτη. Και εξ ορισμού, είναι δύσκολο να ξεκινήσουν διαπραγματεύσεις μεταξύ πολλών εμπόλεμων πλευρών. Ωστόσο, επιτυχημένες συνομιλίες μπορούν - και συχνά έχουν - ξεκινήσει κάτω από τέτοιες συνθήκες.

Δεν είναι ασύνηθες το γεγονός ότι οι εξωτερικοί παράγοντες, σε αυτή την περίπτωση ο Κέρυ και ο Λαβρόφ, είναι οι κύριοι υποστηρικτές των διαπραγματεύσεων. Στην πραγματικότητα, οι συνομιλίες σπάνια αρχίζουν χωρίς τρίτο διαμεσολαβητή. Ο συνήθης στόχος του μεσολαβητή είναι η μέτρηση της ευαισθησίας της κάθε πλευράς, προκειμένου να οργανώσουν μια αμοιβαία αποδεκτή ατζέντα για μελλοντικές διαπραγματεύσεις. Οι μελετητές διαφωνούν για το αν οι μεροληπτικοί ή οι ουδέτεροι μεσολαβητές είναι πιο αποτελεσματικοί. Ορισμένοι υποστηρίζουν ότι οι ουδέτεροι μεσολαβητές, οι οποίοι επιθυμούν μόνο τον τερματισμό της σύγκρουσης, τείνουν να παράγουν ένα μεγαλύτερο αριθμό χαμηλής ποιότητας συμφωνιών, τις οποίες κανένα συμβαλλόμενο μέρος δεν αναγνωρίζει ιδιαίτερα. Οι μεροληπτικοί μεσολαβητές, από την άλλη πλευρά, ενδιαφέρονται κυρίως για την διασφάλιση των συμφερόντων της πλευράς τους. Έτσι τείνουν να αντιστέκονται στις προσπάθειες να παράγουν μια γρήγορη χαμηλής ποιότητας συμφωνία και μπορούν να επιβάλλουν μεγαλύτερες παραχωρήσεις συνολικά. Το γεγονός ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες και η Ρωσία έχουν τα δικά τους συμφέροντα, τότε, δεν θα πρέπει να αποτελεί πρόβλημα.

Αυτό που είναι ασύνηθες, είναι οι ενδείξεις ότι ο Κέρυ και ο Λαβρόφ έχουν στο μυαλό τους μια παγκόσμια διάσκεψη. [3] Οι περισσότερες ειρηνευτικές διαδικασίες αρχίζουν με μυστικές ή άλλες ιδιωτικές προ-διαπραγματεύσεις. Στις ιδιωτικές συζητήσεις, δεν υπάρχει κοινό και το κόστος συμμετοχής ή απόσυρσης είναι χαμηλό. Η πρωταρχική λειτουργία αυτών των συζητήσεων είναι να ξεπεραστούν τα ψυχολογικά εμπόδια στις επίσημες διαπραγματεύσεις με την αντιμετώπιση των μεγαλύτερων φόβων των αντιμαχόμενων μερών σχετικά με την διαδικασία. Κάθε πλευρά εκφράζει τα προβλήματα όπως τα βλέπει. Αυτές οι αντιλήψεις αναδιατυπώνονται επανειλημμένα μέχρις ότου αναπτυχθεί μια κοινή κατανόηση των θεμάτων που πρέπει να αντιμετωπιστούν. Τα μέρη επίσης ασχολούνται με διαδικαστικά θέματα, όπως ποιες ομάδες θα στείλουν εκπροσώπους, πώς θα υπάρξει ασφάλεια, πότε και πού θα λάβουν χώρα οι μεγαλύτερες συνομιλίες. Το βήμα της προ-διαπραγμάτευσης είναι ιδιαίτερα σημαντικό σε μια εμφύλια διαμάχη, όπως αυτή στην Συρία, όπου τα δύο αντιμαχόμενα τμήματα της κοινωνίας, οι Αλεβίτες και οι σουνίτες, έχουν διασύρει ο ένας τον άλλο για αιώνες και δεν έχουν μια κοινή αντίληψη της σύγκρουσης. Σε αυτή την περίπτωση, όμως, αυτό το βήμα φαίνεται να έχει παρακαμφθεί.

Επειδή το θέμα των πρόωρων διαπραγματεύσεων είναι να οικοδομηθεί εμπιστοσύνη, σπάνια τίθενται σε αυτές τις συζητήσεις τα εξαιρετικά επίμαχα ζητήματα, όπως το τι θα κάνουμε με τον σημερινό ηγέτη ή την δημιουργία μιας νέας κυβέρνησης. Οι συνομιλίες που διεξάγονται βιαστικά είναι πιθανό να αποτύχουν. Στον πρώτο γύρο των επίσημων ειρηνευτικών συνομιλιών του Νεπάλ το 2001, για παράδειγμα, οι Μαοϊκοί υπέβαλαν έναν κατάλογο περίπου 40 αιτημάτων, τα οποία περιελάμβαναν την διάλυση της κυβέρνησης και του συντάγματος και την διεξαγωγή εκλογών για Συντακτική Συνέλευση. Οι μεσολαβητές της κυβέρνησης αρνήθηκαν να προχωρήσουν. Οι συνομιλίες απέτυχαν και ο εμφύλιος πόλεμος μπήκε στην πιο βίαιη φάση του. Δύο χρόνια αργότερα, το 2003, οι Μαοϊκοί ζήτησαν την κατάπαυση του πυρός και η κυβέρνηση ανταποκρίθηκε. Αυτή την φορά, το αρχικό τέχνασμα ήταν μόνο τρία αιτήματα που σχετίζονταν με την ασφάλεια, τα οποία δεν περιελάμβαναν την διάλυση της κυβέρνησης. Η κυβέρνηση τα αποδέχθηκε και οι επίσημες διαπραγματεύσεις ξεκίνησαν. Μέχρι το 2006, οι δύο πλευρές είχαν υπογράψει μια συνολική συμφωνία που τερμάτισε τον πόλεμο. Συμφώνησαν μέχρι και να σχηματίσουν και μια συντακτική συνέλευση για να γράψει ένα νέο σύνταγμα, το οποίο, με τη σειρά του, κατήργησε την μοναρχία.

Η περίπτωση του Νεπάλ δείχνει για ποιο λόγο, παραδοσιακά, οι μεσολαβητές προτιμούν την βαθμιαία επίλυση και την προσεκτική ιεράρχηση, με τα μεγαλύτερα και δυσκολότερα προβλήματα να αντιμετωπίζονται μόνο αφού έχουν επιλυθεί τα μικρότερα και έχει καθιερωθεί κάποιο επίπεδο εμπιστοσύνης. Η διευθέτηση του μεταβατικού καταμερισμού της εξουσίας, είναι αρκετά συνήθης στις ειρηνευτικές συμφωνίες. (Πάνω από το ήμισυ των συμφωνιών του Πίνακα Ειρηνευτικών Συμφωνιών, [4] μια βάση δεδομένων των συνολικών ειρηνευτικών συμφωνιών που φιλοξενείται από το Ινστιτούτου Διεθνών Μελετών για την Ειρήνη Kroc, θεσπίζουν μια μεταβατική ρύθμιση καταμερισμού της εξουσίας). Τέτοιες διατάξεις, ωστόσο, συνήθως μπαίνουν στις συμφωνίες σε μεταγενέστερα στάδια της διαδικασίας, αφού τα μέρη αποφασίσουν αυτό στο οποίο μεταπίπτουν. Παρομοίως, οι αποφάσεις σχετικά με τον ρόλο του ηγέτη του σημερινού καθεστώτος δεν θα πρέπει να είναι μέρος των αρχικών συνομιλιών. Αυτοί που προετοιμάζουν τα σχέδιά τους για τις συνομιλίες στην Συρία καλά θα κάνουν να το έχουν κατά νου.

Πέρα από τα διαδικαστικά ζητήματα, ο κατακερματισμός της συριακής αντιπολίτευσης θεωρείται ως ένα ακόμα σημαντικό εμπόδιο για την έναρξη μιας ειρηνευτικής διαδικασίας. Είναι αλήθεια ότι μια ενοποιημένη αντιπολίτευση καθιστά την έναρξη συνομιλιών κάπως πιο εύκολη. Αλλά πολλές επιτυχημένες διαπραγματεύσεις ξεκινούν ως διμερείς συνομιλίες μεταξύ της κυβέρνησης και μιας ή περισσοτέρων ομάδων. Έχουν την τάση να επεκτείνονται ώστε να περιλαμβάνουν περισσότερες ομάδες της αντιπολίτευσης με την πάροδο του χρόνου, επειδή, καθώς οι συνομιλίες φτάνουν στο τέλος τους, κανείς δεν θέλει να μείνει έξω από την διαδικασία που θα διαμορφώσει τους νέους πολιτικούς θεσμούς ή ακόμη τον σχηματισμό της νέας κυβέρνησης. Αν μια ομάδα δεν έχει καταθέσει τα όπλα της, διατρέχει τον κίνδυνο να μην αναγνωριστεί ως νομικό μέρος ή ακόμα χειρότερα, να γίνει ο στόχος μιας ολοένα και πιο εστιασμένης στρατιωτικής εκστρατείας κάτω από μια ενιαία κυβέρνηση. Με άλλα λόγια, η έναρξη των διαπραγματεύσεων με μια ή περισσότερες ομάδες τείνει να οδηγήσει σε διαπραγματεύσεις και τις άλλες ομάδες.

Και ακόμα κι αν αυτό δεν συμβεί, είναι επίσης πιθανό να επιτευχθεί συμφωνία με κάθε ομάδα της αντιπολίτευσης με τους δικούς της όρους. Η Συμφωνία της Αρούσα που έληξε τον εμφύλιο πόλεμο στο Μπουρούντι προέκυψε από τις διαπραγματεύσεις που περιελάμβαναν 19 διαφορετικές ομάδες. Μια από τις μεγαλύτερες ομάδες της αντιπολίτευσης, η FDD, προέβαλλε αντιρρήσεις και συνέχισε τον αγώνα της εναντίον της κυβέρνησης. Δυόμισι χρόνια αργότερα, αποφάσισε να αρχίσει συνομιλίες για την ένταξή της στην μεταβατική κυβέρνηση και να γίνει ένα νόμιμο πολιτικό κόμμα. Αφού επιτεύχθηκε μια συμφωνία, ο επικεφαλής της ομάδας επιδίωξε να κερδίσει τις πρώτες εκλογές της χώρας μετά την σύγκρουση. Σε άλλες περιπτώσεις, όπως στην περιοχή Μιντανάο στις Φιλιππίνες, διάφορες επαναστατικές ομάδες είναι τόσο ανεξάρτητες που η κυβέρνηση έπρεπε να πραγματοποιήσει ξεχωριστές διμερείς συμφωνίες με κάθε μια. Το 1997, η κυβέρνηση έκανε μια συμφωνία με το Εθνικό Απελευθερωτικό Μέτωπο Μόρο- και ισχύει από τότε. Το 2012, υπέγραψε μια αρχική συμφωνία με μια άλλη ομάδα, το Ισλαμικό Απελευθερωτικό Μέτωπο Μόρο. Οι διαπραγματεύσεις είναι σε εξέλιξη με μία τρίτη, την Αμπού Σαγιέφ (Abu Sayyef).

Στην Συρία, εάν οι διαπραγματεύσεις είχαν ξεκινήσει ανάμεσα στην κυβέρνηση της Συρίας και οποιαδήποτε από τις τρεις κύριες ομάδες της αντιπολίτευσης – ο Εθνικός Συνασπισμός των Συριακών Επαναστατικών και Αντιπολιτευτικών Δυνάμεων, το Συριακό Εθνικό Συμβούλιο (SNC) και την Εθνική Επιτροπή Συντονισμού (NCC) - είναι πιθανό ότι οι άλλες δύο ομάδες τελικά θα συμμετάσχουν. Το σκεπτικό είναι απλό: η κύρια διαφορά πολιτικής μεταξύ των ομάδων είναι η προθυμία τους να διαπραγματευτούν. Το SNC και η NCC έχουν δηλώσει ότι θέλουν τις συνομιλίες. Παρά την συνεδρίαση στην Τουρκία, ο Εθνικός Συνασπισμός εξακολουθεί επισήμως να υποστηρίζει ότι δεν διαπραγματεύεται. Εκτός αυτού, υπάρχει μικρή διαφωνία μεταξύ των τριών σχετικά με το μέλλον της Συρίας - και του Άσαντ. Αν ο Εθνικός Συνασπισμός, ο οποίος φαίνεται να είναι το ένα προπύργιο, άλλαζε γνώμη πριν αρχίσουν οι συνομιλίες, η κύρια διαφορά πολιτικής μεταξύ των τριών ομάδων θα διαλυόταν αμέσως. Αν το SNC, η NCC, ή (πιο πιθανό) και οι δύο συμφωνούσαν να διαπραγματευθούν, ενώ ο Εθνικός Συνασπισμός αρνείται, μια ειρηνευτική διαδικασία θα εξακολουθούσε να βρίσκεται σε εξέλιξη. Καθώς οι απείθαρχες ομάδες βλέπουν ότι μένουν έξω από μια πολιτική διαδικασία που κάλλιστα θα μπορούσε να διαμορφώσει το μέλλον της Συρίας, κατά πάσα πιθανότητα θα συμμετάσχουν.

Υπό το πρίσμα των προκλήσεων, θα πρέπει να σημειωθεί ότι όλες οι διαπραγματεύσεις δεν οδηγούν σε κάποια συμφωνία, οι συμφωνίες δεν σταματούν αμέσως τις ένοπλες συγκρούσεις και οι διαπραγματεύσεις κατά την έναρξη της ειρηνευτικής διαδικασίας είναι γενικά λιγότερο επιτυχείς από ό, τι οι μεταγενέστεροι γύροι διαπραγματεύσεων. Αλλά, ακόμη και αν οι διαπραγματεύσεις αποτύχουν να σταματήσει αμέσως η βία στην Συρία και τα μέρη καταλήξουν να επιστρέψουν στον πόλεμο για ένα χρονικό διάστημα, οι αποτυχημένες διαπραγματεύσεις και οι αποτυχημένες συμφωνίες θέτουν κόστος στους ενδιαφερόμενους φορείς και παρέχουν ευκαιρίες εμπειριών που βοηθούν να ανοίξει ο δρόμος για την επιτυχία άλλων διαπραγματεύσεων στο μέλλον.

Το σχέδιο του Κέρυ και του Λαβρόφ βάζει πάρα πολλά στην ατζέντα ώστε τα μέρη των διαπραγματεύσεων να είναι σε θέση να φθάσουν σε κάποια κοινή κατανόηση των εμποδίων για την ειρήνη. Στην καλύτερη περίπτωση, η διάσκεψη θα μπορούσε να οδηγήσει σε πιο διακριτικές συνομιλίες για πιο εύχρηστα θέματα κάποια στιγμή κατά την διάρκεια της διαδικασίας. Αν τα πράγματα όντως καταρρεύσουν, θα εναπόκειται στον Άσαντ και τους εκπροσώπους των τριών κύριων ομάδων της αντιπολίτευσης να διατυπώσουν μια μικρή λίστα αιτημάτων την οποία η άλλη πλευρά θα μπορούσε να εκλάβει ως προϋποθέσεις για την εκ νέου έναρξη των διαπραγματεύσεων. Αυτά τα αιτήματα θα μπορούσε να είναι τόσο απλά όσο το να μην χαρακτηρίζει ο Άσαντ στον Τύπο τα μέλη της αντιπολίτευσης ως τρομοκράτες. Όταν μια πλευρά ανταποκρίνεται, μια ειρηνευτική διαδικασία βρίσκεται σε εξέλιξη. Και με κάθε επιτυχή γύρο, μπορεί να δημιουργηθεί αρκετή εμπιστοσύνη και καλή θέληση ώστε να προχωρήσουν στο επόμενο θέμα.

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/139395/j-michael-quinn-and-madhav...

Συνδέσεις:
[1] http://www.foreignaffairs.gr/articles/69321/j-michael-quinn-kai-madhav-j...
[2] http://reut.rs/18eKzY0
[3] http://bit.ly/12ejjoS
[4] https://peaceaccords.nd.edu/

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr