ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΚΑΙ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΕΞΟΡΘΟΛΟΓΙΣΜΟΥ ΤΗΣ ΑΣΚΗΣΗΣ ΕΞΩΤΕΡΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

ΠΑΡΟΥΣΑ ΦΑΣΗ & ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ

Δεδομένων των οικονομικών και τεχνικών αδυναμιών της Ελλάδας αυτήν την ιστορική περίοδο, η Εξωτερική Πολιτική διανύει μια ιδιαίτερα κρίσιμη καμπή. Είναι ενδεικτική η συζήτηση που λαμβάνει χώρα σε διεθνές και εθνικό ακαδημαϊκό επίπεδο για τις πιθανές επιπτώσεις της οικονομικής κρίσης στην διαπραγματευτική ισχύ της Ελλάδος και στην επίλυση των διαφορών της με τους γείτονές της. Σκοπός αυτού του Κειμένου είναι να ασχοληθεί με προτάσεις που επικουρούν την υπέρβαση πιθανών επιπτώσεων που δύναται να επιφέρει η παρούσα κρίση.

Σήμερα που η Ελλάδα βρίσκεται σε δυσχερή θέση τόσο σε επίπεδο ισχύος όσο και σε επίπεδο διεθνούς επιρροής (όροι που μπορούν και να ταυτιστούν, δες Brown & Ainley, 2009), η άσκηση Εξωτερικής Πολιτικής μπορεί να αποτελεί κομβικό εργαλείο της Εθνικής πολιτικής. Με άλλα λόγια, η Εξωτερική Πολιτική μπορεί να είναι εκείνο το εργαλείο που διευκολύνει και συν-υλοποιεί τους γενικότερους αντικειμενικούς σκοπούς της πολιτείας ως πολλαπλασιαστής ωφελημάτων, ισχύος και επιρροής της Ελληνικής κοινωνίας, και με όρους αμοιβαίων ωφελημάτων, προς όφελος άλλων λαών, καθώς και της Διεθνούς Κοινωνίας.

Η αντιμετώπιση των προβλημάτων στην Ελληνική Εξωτερική Πολιτική που προκύπτουν από την παρούσα αντικειμενική κατάσταση μπορεί να γίνει μόνο μέσα από έναν συγκροτημένο κεντρικό στρατηγικό σχεδιασμό και σε βάθος χρόνου. Για τον λόγο αυτό δώσαμε στο σύνολο των προτάσεων μας τον τίτλο «Στρατηγική 2020». Η τελευταία προσπαθεί να αναδείξει την ανάγκη εμπέδωσης ενός στρατηγικού σχεδιασμού, στην κουλτούρα της Ελληνικής διπλωματίας, βασιζόμενο στον εξορθολογισμό κατά την άσκησή της. Πιο συγκεκριμένα, η «Στρατηγική 2020» οραματίζεται την Ελληνική διπλωματία στο μέλλον περισσότερο ως εθνικό εργαλείο παρά υπό την παραδοσιακή της μορφή (εργαλειακή προσέγγιση). Σύμφωνα με την παραδοσιακή προσέγγιση, η διπλωματία αφορά έναν αριθμό συμβατικών δραστηριοτήτων που αφορούν ως επί το πλείστον την πολιτική εκπροσώπηση της χώρας σε τρίτη χώρα ή διεθνή οργανισμό και περιορίζεται σε ένα μονοδιάστατο δίκτυο αλληλεπίδρασης μεταξύ των νόμιμων κυβερνήσεων.

Παράλληλα, ο εξορθολογισμός στον στρατηγικό σχεδιασμό, όπως προτείνεται με αυτό το άρθρο, συνεπάγεται και λειτουργικό εξορθολογισμό της Ελληνικής Διπλωματίας, δηλαδή, στα μέσα και την κατανομή των πόρων της. Με τον τρόπο αυτόν, η «Στρατηγική 2020» ουσιαστικά φιλοδοξεί να συνεισφέρει στη μείωση του κόστους των ενεργειών που σχετίζονται με την Ελληνική διπλωματία και, συνάμα, να μεγιστοποιήσει τα οφέλη που μπορεί η Ελληνική διπλωματία να διαχύσει στην Ελληνική κοινωνία, μέσα από μια περισσότερο λειτουργική και διαυγή δομή της Ελληνικής διπλωματίας και διασύνδεσής της με τον στρατηγικό σχεδιασμό.

ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ

Ένα σημαντικό χαρακτηριστικό του εξορθολογισμού της Ελληνικής Εξωτερικής Πολιτικής είναι η ποσοτικοποίηση/συστηματοποίηση των στόχων στρατηγικού σχεδιασμού σε ό,τι αφορά, τις οικονομικές και πολιτικές στοχεύσεις της Ελληνικής διπλωματίας (ανάλυση κόστους-οφέλους). Με λίγα λόγια η «Στρατηγική 2020» εδράζεται σε μια θετικιστική και συμπεριφορική μεθοδολογία στο πεδίο του στρατηγικού σχεδιασμού και του ελέγχου της άσκησης της Ελληνικής Εξωτερικής Πολιτικής, δια του εξορθολογισμού της.

Ο εξορθολογισμός στην άσκηση Εξωτερικής Πολιτικής προϋποθέτει μεγαλύτερη έμφαση στην πολιτική ανάλυση υπό την μορφή στρατηγικών εκτιμήσεων και στη στρατηγική προσαρμογή βασισμένη σε αυτήν την εκτίμηση (για μια θεωρητική προσέγγιση των όρων αυτών, δες Lobell, 2009). Η Ελληνική διπλωματία οφείλει να προσαρμοστεί με πιο ευέλικτο τρόπο στις αλλαγές που λαμβάνουν χώρα στο διεθνές στερέωμα και να θέσει προτεραιότητες στην άσκησή της. Οι τελευταίες θα πρέπει να είναι βασισμένες στην εκτίμηση διεθνών ευκαιριών και απειλών, στις νέες αναδυόμενες σχέσεις που διέπουν την παγκόσμια τάξη, σε συστημικό, περιφερειακό και διεθνικό επίπεδο, καθώς και στη διαμορφούμενη νέα δικαιοταξία, όπως αναλύονται στην Ενότητα ΙΙ. Μέλημα είναι να ταιριάξουν με τον καλύτερο τρόπο οι πόροι και οι δυνατότητες στην επίτευξη των επιθυμητών προτεραιοτήτων.

Τέλος, η μεθοδολογία που προτείνει η «Στρατηγική 2020» εστιάζει σε δυο συνδεδεμένους άξονες προτεραιοτήτων που εξορθολογίζουν την πολιτική ανάλυση και κατ’ επέκταση την άσκηση Εξωτερικής Πολιτικής –τις προτεινόμενες θεματικές και γεωγραφικές προτεραιότητες της Ελληνικής διπλωματίας—που, επίσης, θα παρουσιαστούν στην Ενότητα ΙΙ.

ΥΨΗΛΗ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗ & ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΟΙ ΡΟΛΟΙ

Κατά τον Drenzer (2009), «η πρόκληση στον στρατηγικό σχεδιασμό είναι η εξισορρόπηση μεταξύ σχεδιασμού και επιχειρησιακών ρόλων». Είναι δύσκολο να εφαρμοστεί στρατηγική πέρα από τη μονάδα (π.χ. υπουργείο ή υπηρεσία) που την σχεδιάζει (γραμμή εντολών). Γι’ αυτό, η «Στρατηγική 2020» προτείνει τον εξορθολογισμό και την αποτελεσματικότητα της Εθνικής δράσης στο πλαίσιο μιας συμπεφωνημένης Υψηλής Στρατηγικής. Σύμφωνα με τον Helmut Schmidt, «οι στόχοι που κάθε έθνος θέτει για τον εαυτό του πρέπει να συνάδουν με τρια πεδία, την εξωτερική πολιτική, την οικονομική πολιτική και την αμυντική πολιτική. Κοντολογίς, πρέπει να διέπονται από μια ενοποιητική αντίληψη, αυτό που εννοούμε με τον όρο Υψηλή Στρατηγική» (Schmidt, 1985) [1].

Ως βασικός βραχίονας μιας Υψηλής Στρατηγικής, η Ελληνική διπλωματία οφείλει να κατανείμει τους επιχειρησιακούς της ρόλους με βάση έναν κεντρικά οριζόμενο στρατηγικό σχεδιασμό σε μορφή πυραμίδας. Σε αυτό το πλαίσιο θα πρέπει να εξετασθούν διάφοροι τρόποι εναρμόνισης του γραφειοκρατικού-ρυθμιστικού υποστρώματος των ελληνικών δομών διαμόρφωσης κι άσκησης διπλωματίας αντίστοιχα με μεταρρυθμιστικές τομές σε άλλα ανεπτυγμένα κράτη. [2] Στην κορυφή αυτής της επιχειρησιακής πυραμίδας, είναι επιτακτική η τοποθέτηση και θέσπιση μιας Ειδικής Γραμματείας Στρατηγικού Σχεδιασμού. Παράλληλα, η διάρθρωση των δομών της Ελληνικής διπλωματίας εκτός από την πολιτική διάσταση (Γενική Διεύθυνση Πολιτικών Υποθέσεων) οφείλει να περιλάβει τις στρατηγικές προτεραιότητες, όπως αυτές παρουσιάζονται στην Ενότητα ΙΙ και αφορούν την θέσπιση Υπηρεσίας Δημόσιας Διπλωματίας, την καθιέρωση Επιτελικής Γραμματείας Οικονομικής Διπλωματίας (ή παρεμφερούς θεσμού σε άλλο/α συναφές/ή υπουργείο/α με δι-υπουργική δομή σύνδεσης ή τη συγκρότηση αυτόνομου υπουργείου διεθνούς εμπορίου), καθώς και την θεσμοθέτηση της συμμετοχής των φορέων της ελληνικής κοινωνίας πολιτών με τη ριζική βελτίωση της διαδικασίας χρηματοδότησης των ΜΚΟ από την Υπηρεσία Διεθνούς Αναπτυξιακής Συνεργασίας.

Τέλος, η σύνδεση μιας Υψηλής Στρατηγικής με επιχειρησιακούς ρόλους συνεπάγεται και έναν προσαρμοσμένο λειτουργικό εξορθολογισμό τόσο στην επιλογή και στελέχωση του ανθρώπινου δυναμικού της Ελληνικής διπλωματίας (π.χ. μέσα από στοχευμένη στελέχωση –οικονομολόγων, Ασιατολόγων και επικοινωνιολόγων) όσο και στην αξιολόγηση του ανθρώπινου δυναμικού (π.χ. εξορθολογισμένη διπλωματική ανέλιξη βάσει σταθμισμένων κριτηρίων αξιολόγησης με έμφαση στην χειραφέτηση του Έλληνα διπλωμάτη). Ταυτόχρονα, είναι επιβεβλημένη μια «ομαλή ροή δι-υπηρεσιακής διαδικασίας» (Drezner, 2009), η οποία θα συντονίζει επιχειρησιακούς ρόλους εκτός γραμμής εντολών και θα διευκολύνει στην αποτροπή αλληλεπικαλυπτόμενων ενεργειών και δράσεων. Και οι δυο προσεγγίσεις στοχεύουν στην αύξηση της αποδοτικότητας της γραφειοκρατικής δομής.

ΠΑΡΕΜΒΑΛΛΟΜΕΝΕΣ ΜΕΤΑΒΛΗΤΕΣ & ΕΞΩΤΕΡΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ

Κατά σύμβαση, ο εξορθολογισμός προϋποθέτει ένα στρατηγικό σχεδιασμό που ξεπερνά την εσωτερική πολιτική, και τις λεγόμενες «παρεμβαλλόμενες μεταβλητές» στην άσκηση εξωτερικής πολιτικής από τους υπεύθυνους διαμόρφωσης και λήψης αποφάσεων (για τον όρο αυτόν, δες Ripsman, 2009). Η απομάκρυνση του σχεδιασμού είτε από συχνές κυβερνητικές μεταβολές και αλλαγές πολιτικού προσωπικού, είτε από ζητήματα εσωτερικής πολιτικής που σχετίζονται με την εκλογική βάση αποτελούν εξ ορισμού μέρος του εξορθολογισμού στη διαμόρφωση ενός αποτελεσματικότερου και μακροχρόνιου σχεδιασμού και στην εφαρμογή του.

Ουσιαστικά, τη δυσκολία που προκαλούν οι παρεμβαλλόμενες μεταβλητές αλλά και ο «ψυχολογικός-ανθρώπινος» παράγοντας προσπαθεί να θεραπεύσει ένας στρατηγικός εξορθολογισμός δημιουργώντας κατευθυντήριες γραμμές, κανόνες και δεσμευτικές διαδικασίες. Η «Στρατηγική 2020» δίνει έμφαση στην κατάρτιση μέσο- και μακροπρόθεσμων δεσμευτικών κειμένων (στρατηγικής και αντίληψης) γενικού ή εξειδικευμένου χαρακτήρα που θα προκύπτουν από την πολιτική ανάλυση του κεντρικού στρατηγικού σχεδιασμού της Ελληνικής διπλωματίας με δυνατότητα επαναθεώρησης, στα πρότυπα διακηρυκτικών κειμένων όπως, ενδεικτικά, η Στρατηγική Εθνικής Ασφάλειας των Ηνωμένων Πολιτειών [3], η Αντίληψη Εξωτερικής Πολιτικής της Ρωσικής Ομοσπονδίας [4] ή η ετήσια Διπλωματική Λευκή Βίβλος της Δημοκρατίας της Κορέας [5].

Την ίδια στιγμή, η θεσμοθέτηση δεσμευτικών διαδικασιών, κειμένων και άλλων πράξεων στρατηγικού σχεδιασμού από πολιτικά όργανα δίνει την δυνατότητα να υπάρχει μεγαλύτερος κοινωνικός έλεγχος στην άσκηση της Εξωτερικής Πολιτικής μιας δημοκρατικής χώρας. Άλλωστε η «Στρατηγική 2020» προτείνει μια νέα διάσταση στον τρόπο που ασκείται η Εξωτερική Πολιτική, διευρύνοντας το φάσμα των ενδιαφερομένων μερών, τόσο σε εθνικό επίπεδο ως προς τις πηγές διαμόρφωσης της εξωτερικής πολιτικής, όσο και σε διεθνές επίπεδο ως προς τις μονάδες στόχευσης της εξωτερικής πολιτικής. Και στις δυο περιπτώσεις, η εμπλοκή μη κρατικών δρώντων και ευρύτερα της κοινωνίας των πολιτών, της τοπικής αυτοδιοίκησης, του ακαδημαϊκού και εκπαιδευτικού χώρου και δημόσιων φορέων αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της σύγχρονης διπλωματίας. Ωστόσο, προϋπόθεση για το παραπάνω είναι η εμπλοκή να αποτελεί αντικείμενο ενός γενικότερου στρατηγικού σχεδιασμού που θα εξυπηρετεί το Εθνικό Συμφέρον κι όχι μέρος μιας επιδερμικής αντιμετώπισης της διαδικασίας άσκησης Εξωτερικής Πολιτικής. Σε αυτό το πλαίσιο εντάσσονται και οι δυνητικά κομβικής σημασίας μεταρρυθμίσεις στη δημόσια διοίκηση που θα πρέπει να εφαρμοστούν βάσει του στρατηγικού σχεδιασμού και των προτεραιοτήτων της νέας Ελληνικής εξωτερικής πολιτικής.

ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ

[1]Ωστόσο, να αναφέρουμε ότι ο όρος «Υψηλή Στρατηγική» επιδέχεται διαφορετικές ερμηνείες ως προς το περιεχόμενό του. Παραδείγματος χάριν, ο Robert J. Art (2009) δίνει αποκλειστική έμφαση στην στρατιωτική διάσταση της Υψηλής Στρατηγικής, ενώ άλλοι, όπως ο Steve Lobell (2005) κι ο Paul Kennedy (1991), αναφέρονται στα αρκετά συστατικά στοιχεία της Υψηλής Στρατηγικής, όπως την δημοσιονομική και πολιτική της φύση, και την εφαρμογή τους σε καιρό τόσο ειρήνης όσο και πολέμου.
[2]Βλ. π.χ. Gustav Lindstrom, Diplomats and diplomacy for the 21st century (RAND 2002).
[3]Πρόσβαση στο: http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_securi...
[4]Πρόσβαση στο: http://www.mid.ru/bdomp/ns-osndoc.nsf/1e5f0de28fe77fdcc32575d900298676/869c9d2b87ad8014c32575d9002b1c38!OpenDocument
[5]Πρόσβαση στο: http://www.mofat.go.kr/ENG/policy/whitepaper/index.jsp?menu=m_20_160

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr