Χωρίς μεγάλες προσδοκίες | Foreign Affairs - Hellenic Edition

Χωρίς μεγάλες προσδοκίες

Τι μπορεί και τι δεν μπορεί να κάνει η Διεθνής Βοήθεια στον Αραβικό Κόσμο

Λίγο μετά την ανάληψη της προεδρίας, ο Μπαράκ Ομπάμα έστρεψε ένα μέρος της προσοχής του στον αναπροσανατολισμό των σχέσεων των Ηνωμένων Πολιτειών με το Πακιστάν. Για δεκαετίες, η Ουάσιγκτον είχε μια λυκοφιλία με την Ισλαμαμπάντ, πρόθυμη να εργαστούν από κοινού όταν τα δικά της συμφέροντα ασφαλείας ήταν σε κίνδυνο αλλά κατά τα άλλα αδιάφορη για τις προκλήσεις στο εσωτερικό του Πακιστάν. Όμως, αναγνωρίζοντας ότι οι τύχες της Νότιας Ασίας και, τελικά, της ασφάλειας των ΗΠΑ είναι άρρηκτα συνδεδεμένες με τη σταθερότητα και την ευημερία του Πακιστάν, ο Ομπάμα υπέγραψε το νόμο της ενισχυμένης εταιρικής σχέσης με το Πακιστάν (το νομοσχέδιο Kerry-Lugar-Berman) μόλις λίγους μήνες μετά την εκκίνηση της πρώτης θητείας του. Το νομοσχέδιο ενέκρινε έως 7,5 δισεκατομμύρια δολάρια σε βοήθεια για την πολιτική κυβέρνηση του Πακιστάν σε βάθος πέντε χρόνων και είχε ως στόχο να εγκαινιάσει μια νέα εποχή συνεργασίας και ενίσχυσης των δημοκρατικών θεσμών.

Σχεδόν τρία χρόνια αργότερα, η πραγματικότητα ξεκαθάρισε το τοπίο. Η σχέση συνεργασίας, αν και αρχικά ενεργοποιήθηκε από τον εκλιπόντα Ρίτσαρντ Χόλμπρουκ, τον ειδικό απεσταλμένο του Ομπάμα για το Αφγανιστάν και το Πακιστάν, ήταν περιορισμένη από την γέννησή της. Τα προβλήματα δεν προέρχονται μόνο από την εκστρατεία των μη επανδρωμένων αμερικανικών αεροσκαφών και την συγκεκαλυμμένη επιδρομή με την οποία σκοτώθηκε ο Οσάμα Μπιν Λάντεν, ούτε είναι απολύτως υπεύθυνη η αποτυχία της Ισλαμαμπάντ να αναλάβει δύσκολες εσωτερικές μεταρρυθμίσεις. Τα προβλήματα προέρχονται επίσης λόγω της αδυναμίας των Ηνωμένων Πολιτειών να προστατεύσουν μεσοπρόθεσμες αναπτυξιακές επενδύσεις από διπλωματικές πιέσεις και από πιέσεις σχετικές με την ασφάλεια και την υπέρμετρη υποστήριξη σε μια περίπλοκη και τρεμάμενη ξένη βοήθεια που δεν μπορεί να διαχειριστεί τα αναπτυξιακά προγράμματα.

Ακόμα και όταν υπάλληλοι στο Λευκό Οίκο, στο Στέιτ Ντιπάρτμεντ καθώς και από τον Οργανισμό των ΗΠΑ για τη Διεθνή Ανάπτυξη (USAID), αντιμετώπισαν τα προβλήματα για να πετύχουν ανάπτυξη στο Πακιστάν, κινδυνεύουν να επαναλάβουν τα λάθη που έγιναν εκεί στην εκκίνηση ενός ακόμη προγράμματος πολιτικής βοήθειας. Αυτή τη φορά, η Ουάσιγκτον σχεδιάζει να χρησιμοποιήσει βοήθεια για την πολιτική και οικονομική ανάπτυξη στις χώρες της Αραβικής Άνοιξης: την Αίγυπτο, τη Λιβύη, την Τυνησία, και, ίσως, μερικές ακόμα χώρες που θα καθοριστούν αργότερα. Το σημείο εκκίνησης της κυβέρνησης είναι ένα αίτημα νωρίτερα φέτος, ώστε το Κογκρέσο να ιδρύσει ένα Ταμείο Κινήτρων για τη Μέση Ανατολή και τη Βόρεια Αφρική με 770 εκατομμύρια δολάρια. Η πρωτοβουλία είναι ένα αόριστο πρόγραμμα για «τη στήριξη των πολιτών που έχουν ζητήσει την αλλαγή και για κυβερνήσεις που εργάζονται για να την επιτύχουν». Η περίπτωση του Πακιστάν έχει να δώσει πολλά μαθήματα για τη μελλοντική εμπλοκή των ΗΠΑ στις χώρες της Αραβικής Άνοιξης.

Πρώτον, είναι ατελέσφορο να υποθέσουμε ότι η αμερικανική πολιτική βοήθεια παρέχει σοβαρό μοχλό για δημοκρατικές ή άλλες μεταρρυθμίσεις, ιδιαίτερα όταν η πολιτική κυβέρνηση του αποδέκτη ζει στη σκιά ενός ισχυρού στρατού. Ο βασικός κανόνας της πακιστανικής πολιτικής σκηνής είναι ότι ο στρατός επιλέγει το κομμάτι της πίτας του προϋπολογισμού που θέλει. Οι πολιτικές υπηρεσίες απομένουν να παλεύουν για τα ψίχουλα. Η βοήθεια από τις ΗΠΑ δεν έχει αλλάξει αυτό το γεγονός. Δεν ενίσχυσε την δύναμη των πολιτών έναντι του στρατού, ούτε παρακίνησε να γίνουν μεταρρυθμίσεις με πολιτικό κόστος, όπως η αύξηση των τιμών της ενέργειας. Είναι αφελές να φανταστεί κανείς ότι οι απειλές των ΗΠΑ να αποσύρουν την πολιτική βοήθεια - ένα μικρό μέρος του ΑΕΠ που κατευθύνεται σε συγκεκριμένα έργα - βαραίνουν πολύ στο στρατιωτικό κατεστημένο του Πακιστάν ή ακόμη και στην ίδια την κυβέρνηση. Το ίδιο θα ισχύει και στην Αίγυπτο. Η πολιτική βοήθεια θα μπορούσε να βοηθήσει τις Ηνωμένες Πολιτείες να αποκτήσουν μια θέση και μια φωνή στο τραπέζι της διαμόρφωσης πολιτικής για δύσκολα τεχνικά ζητήματα. Αλλά δεν μπορεί - από μόνη της – να καταφέρει την αλλαγή εκεί που δεν υπάρχει πολιτική βούληση.

Δεύτερον, δεν είναι σοφό να δαπανώνται χρήματα για βοήθεια χωρίς γενική συμφωνία μεταξύ των αξιωματούχων της κυβέρνησης και του Κογκρέσου, σχετικά με το γιατί δαπανώνται αυτά τα χρήματα. Μια διαρκής πηγή εντάσεων εντός της κυβέρνησης των ΗΠΑ είναι η διαφωνία μεταξύ της εξωτερικής πολιτικής και των αναπτυξιακών κλάδων για τον κύριο στόχο της αμερικανικής οικονομικής βοήθειας. Ο Λευκός Οίκος, αμερικανοί διπλωμάτες, και πολλοί στο Κογκρέσο θέλουν μια γρήγορη και ορατή ανταπόδοση. Έχουν ως κίνητρο την επιθυμία να βελτιώσουν τη θέση των Ηνωμένων Πολιτειών σε σύντομο χρόνο. Εκείνοι των αναπτυξιακών κλάδων θέλουν επενδύσεις για τη βελτίωση της διακυβέρνησης για μεγάλο χρονικό διάστημα, ανεξάρτητα από την άμεση προβολή και τον αντίκτυπό της. Σε ορισμένες περιπτώσεις, επικαλύπτονται οι δύο στόχοι. Σε πολλές άλλες έρχονται σε αντίθεση. Η απουσία ενός κοινού οράματος περιπλέκεται ακόμη περισσότερο από τη σύγχυση σχετικά με το ποιος είναι υπεύθυνος της αναπτυξιακής πολιτικής των ΗΠΑ, ένα θέμα που βάλτωσε περαιτέρω με τη δημιουργία της θέσης ειδικού απεσταλμένου για το Αφγανιστάν και το Πακιστάν στο Στέιτ Ντιπάρτμεντ, κάτι που θα μπορούσαν να στοιχειώσει το καινούργιο γραφείο για τη Μετάβαση της Μέσης Ανατολής που δημιουργήθηκε επίσης στο Στέιτ Ντιπάρτμεντ.

Τρίτον, η συναίνεση στην Ουάσινγκτον σχετικά με το γιατί οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να δαπανούν χρήματα για βοήθεια θα πρέπει να συμβαδίζει με μία συναίνεση επί του για ποιές δραστηριότητες είναι αυτά τα χρήματα. Αυτό που λείπει στο Πακιστάν - και αυτό που οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν μπορούν να αντέξουν οικονομικά να κάνουν λάθος στη Μέση Ανατολή - είναι μια συνεκτική στρατηγική για την αξιοποίηση των ποσών για βοήθεια που θα έχουν επίδραση σε κυβερνητικές υπηρεσίες των ΗΠΑ και στις ίδιες τις χώρες. Στην Ουάσιγκτον, η στρατηγική βοήθειας για τη Μέση Ανατολή θα πρέπει να παρουσιαστεί στο Κογκρέσο ως επικίνδυνη μεν, αλλά που αξίζει το ρίσκο. Θα πρέπει, επίσης, να παρουσιαστεί ως ότι θα φέρει περιορισμένη μόχλευση για δύσκολα πολιτικά και διπλωματικές θέματα. Θα πρέπει να διατυπώνει με σαφήνεια τους στόχους της αμερικανικής βοήθειας, το πώς οι πολιτικοί θα παρακολουθούν την πρόοδο και το πόσο διακριτικά μπορούν να συμβάλουν στην επίτευξη των στόχων αυτών τα χρηματοδοτούμενα από τις ΗΠΑ έργα ανάπτυξης.

Πιο σημαντικό είναι ότι η βοήθεια δεν θα πρέπει να είναι το βασικό εργαλείο για την εμπλοκή με τα καθεστώτα που αναδύθηκαν μετά την αραβική άνοιξη. Αντίθετα, η στρατηγική θα πρέπει να επικεντρωθεί σε πρωτοβουλίες για την επέκταση του εμπορίου και την υποστήριξη επενδύσεων του ιδιωτικού τομέα, και θα πρέπει να αντανακλά τη συνεργασία με την Παγκόσμια Τράπεζα και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης (ΕΤΑΑ), καθώς αμφότερες δραστηριοποιούνται σε χώρες της Αραβικής Άνοιξης για να βοηθήσουν τις χώρες σε θέματα εργασιακά, φορολογίας και μεταρρυθμίσεων υπέρ της ανταγωνιστικότητας που χρειάζονται τόσο απεγνωσμένα.

Τέταρτον, η Ουάσιγκτον θα πρέπει να έχει χαμηλότερες προσδοκίες για την ικανότητά της να διαχειριστεί αυτό το σημαντικό πολιτικό κύμα. Εκ των υστέρων φάνηκε ότι η κυβέρνηση Ομπάμα και εκείνοι στο Καπιτώλιο υπερεκτίμησαν σε μεγάλο βαθμό την ετοιμότητα των πολιτικών υπηρεσιών των ΗΠΑ να αναπτύσσουν με ταχείς ρυθμούς τις δραστηριότητές τους στο Πακιστάν. Εμπόδια ανθρώπινου δυναμικού, εμφανή από την αρχή, αφθονούν: θέσεις διάρκειας ενός έτους για διπλωμάτες που δεν μπορούν να φέρουν τις οικογένειές τους, σκληροί περιορισμοί για έξοδο από την πρεσβεία και συχνά άχρηστη (και ενίοτε εχθρική) κυβέρνηση στη χώρα υποδοχής, έχουν παίξει το ρόλο τους. Αυτά τα γεγονότα, σε συνδυασμό με τις ασφυκτικές απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων που επιβάλλονται από την Ουάσιγκτον (που έχουν γίνει συνήθεις για τα αναπτυξιακά προγράμματα), έχουν περιορίσει περαιτέρω την ευελιξία των Ηνωμένων Πολιτειών. Και, πάνω από όλα αυτά τα προβλήματα, βρίσκεται η εντολή του Στέιτ Ντιπάρτμεντ ότι το ήμισυ του συνόλου των ενισχύσεων των ΗΠΑ θα διοχετευθεί μέσω των τοπικών (πακιστανικών) οργανισμών. Η οδηγία ήταν μια καλών προθέσεων αλλά υπερβολικά φιλόδοξη επιχειρησιακή στροφή σε μια χώρα με βαθιά προβλήματα διακυβέρνησης. Οι πολιτικές υπηρεσίες των ΗΠΑ έχουν μια μεγάλη, καθιερωμένη παρουσία στην Αίγυπτο (αν και σε μικρότερο βαθμό σε γειτονικές χώρες), αλλά η Ουάσιγκτον θα ήταν σοφό να εντείνει την παρουσία της σταδιακά και να επενδύσει τώρα στην ανάπτυξη ενός πυρήνα που θα τον χειρίζεται η Αραβική Άνοιξη.

Πέμπτον, η Ουάσιγκτον θα πρέπει να αφήσει πίσω τα σύμβολά της. Όταν κάνετε μια καλή πράξη σε έναν φίλο, αλλά επιμένετε ότι ο φίλος σας πρέπει να φορά ένα σημάδι που διαφημίζει το καλό που του κάνατε, υπονομεύετε τον σκοπό σας. Στο Πακιστάν, το branding έχει καθοδηγήσει συχνά τις αναπτυξιακές προτεραιότητες των ΗΠΑ, και όχι αντίθετο. Είναι κατανοητό ότι η Ουάσιγκτον έχει μεγάλο ενδιαφέρον να διασφαλίσει ότι η κυβέρνηση - όπως και οι Αμερικανοί φορολογούμενοι – απολαμβάνουν αναγνώριση για τη βοήθεια που παρέχουν. Αλλά, χρησιμοποιώντας τις δυνατότητες της αγοράς ως λυδία λίθο εξασφαλίζει ότι πολλά σχέδια που αξίζουν δεν πρόκειται να υλοποιηθούν ποτέ. Οι πολιτικοί σκέπτονται για την Αίγυπτο ότι θα πρέπει οι πιστώσεις να ρέουν προς καλά, ορθά σχεδιασμένα αναπτυξιακά έργα, όχι σε εκείνα με τα πιο λαμπερά σύμβολα δωρητριών υπηρεσιών.

Οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν σημαντικούς πόρους και τεχνογνωσία από την οποία μπορούν να αντλήσουν για να βοηθήσουν τους ηγέτες της Μέσης Ανατολής και τις μεταβατικές δημοκρατίες της Βόρειας Αφρικής. Ωστόσο, για να το πράξουν αποτελεσματικά απαιτείται οι πολιτικοί των ΗΠΑ να αναγνωρίσουν τόσο τα ισχυρά σημεία όσο και τις αδυναμίες των αμερικανικών αναπτυξιακών μηχανών. Οι Ηνωμένες Πολιτείες μπορούν και πρέπει να αξιοποιήσουν την εμπειρία τους σε δημόσιο και ιδιωτικό τομέα, αλλά δεν πρέπει πάντα να συνδυάζουν την εμπειρία με μαζικά διμερή πακέτα βοήθειας. Ακόμα και όταν η ενίσχυση αυτή αρχίζει να ρέει, δεν χρειάζεται η ροή - ή κυρίως αυτή – να διαχειρίζεται μόνο από αμερικανούς. Άλλοι χρηματοδότες και φορείς βρίσκονται συχνά σε καλύτερη θέση να παρέχουν βοήθεια, και η συγκέντρωση πόρων με αυτούς μειώνει την επιβάρυνση για τους υπαλλήλους της δικαιούχου χώρας. Τέλος, αντί της εμμονής για πιστώσεις από την γενναιοδωρία των ΗΠΑ, οι αμερικανοί πολιτικοί θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι υποστηρίζουν τις καλές ιδέες - ακόμη και όταν ανακύπτουν για πρώτη φορά από τρίτους.

Έχοντας πρόσβαση σε πόρους, τεχνολογία και τεχνογνωσία, οι Ηνωμένες Πολιτείες μπορούν να προσφέρουν πολλά στις χώρες της Αραβικής Άνοιξης. Αλλά, όπως δείχνει η περίπτωση του Πακιστάν, η δύναμη και οι ικανότητες των Ηνωμένων Πολιτειών έχουν σαφή όρια. Η χώρα που άκμασε από την επιδέξια εκμετάλλευση της έννοιας του συγκριτικού πλεονεκτήματος θα υπηρετηθεί καλά αν επιστρέψει στις ρίζες της.

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/138037/nancy-birdsall-milan-vaish...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/#!/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr