Η γεωπολιτική της κινεζικής βοήθειας

Μέσω των μικρών νησιών του Ειρηνικού, η Κίνα έχει επεκτείνει το πρόγραμμα της για εξωτερική βοήθεια. Κατά την τελευταία δεκαετία, κράτη από την Σαμόα έως το Βανουάτου έχουν λάβει χρηματοδότηση εκατοντάδων εκατομμυρίων. Η κινεζική βοήθεια συμβάλει στην οικοδόμηση των απαραίτητων υποδομών σε αυτές τις χώρες, από το Εθνικό Ιατρικό Κέντρο στην Σαμόα και τις υδραυλικές σωληνώσεις στις νήσους Κουκ, ως τους πανεπιστημιακούς κοιτώνες στην Goroka, στην Παπούα Νέα Γουινέα. Η Κίνα ενίσχυσε την δέσμευσή της το 2006, όταν πραγματοποίησε το πρώτο φόρουμ Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης μεταξύ Κίνας και νησιωτικών χωρών του Ειρηνικού, υποσχόμενη την αύξηση της χρηματοδότησης για τις οκτώ χώρες με τις οποίες έχει διπλωματικές σχέσεις. Οι αποδέκτες, όμως, αυτής της γενναιοδωρίας της Κίνας αρχίζουν να ανησυχούν για το αυξανόμενο χρέος τους στο Πεκίνο, ενώ οι παραδοσιακοί χορηγοί ανησυχούν πως η επιρροή τους στην περιοχή μειώνεται απέναντι σε έναν νέο, γενναιόδωρο ανταγωνιστή.

Το πρόβλημα είναι, ωστόσο, ότι κανείς δεν ήταν ποτέ σαφής σχετικά με το πόση βοήθεια δίνει η Κίνα στην περιοχή και σε ποια μορφή -ούτε οι νησιωτικές χώρες του Ειρηνικού κι οι παραδοσιακοί χορηγοί, ούτε η κινεζική κυβέρνηση μπορούν να πουν με σιγουριά. Η συλλογή δεδομένων και η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κινεζικών φορέων είναι ακόμα περιορισμένη. Επειδή το μεγαλύτερο μέρος αυτής της οικονομικής ενίσχυσης συνδέεται με Κινέζους εργολάβους, οι κυβερνήσεις των νησιών του Ειρηνικού δεν γνωρίζουν πάντα το κόστος της επιδότησης των έργων που χρηματοδοτούνται. Αυτό μερικές φορές οδηγεί σε υπερεκτίμηση της βοήθειας της Κίνας από τους ηγέτες του Ειρηνικού που επιδιώκουν να διαλαλήσουν την υποστήριξη του κράτους ή από τους σχολιαστές που λανθασμένα θεωρούν κάθε κινεζική δραστηριότητα ως οικονομική ενίσχυση και εγείρουν υποψίες για τις μακροπρόθεσμες προθέσεις του Πεκίνου.

Είναι πολλοί οι λόγοι για τους οποίους υπάρχουν λίγα ακριβή αρχεία της κινεζικής εξωτερικής βοήθειας: Ο πιο βασικός είναι πως η Κίνα παρέχει ελάχιστα στοιχεία σχετικά με το πρόγραμμα βοήθειας, και οι περισσότερες κυβερνήσεις των νησιών του Ειρηνικού δεν αναφέρουν δημοσίως το πλήρες ποσό των ενισχύσεων που λαμβάνουν. Περαιτέρω μπλέξιμο των στατιστικών στοιχείων φέρνουν οι δημόσιες δεσμεύσεις της κινέζικης κυβέρνησης για ενισχύσεις που, όπως συμβαίνει και με άλλα κράτη, δεν μετατρέπονται πάντα σε πραγματικά έργα.

Αυτοί οι λόγοι οδήγησαν στην ανάληψη από το Lowy Institute ενός έργου ελέγχου του προγράμματος ενίσχυσης της Κίνας στον Ειρηνικό. Το Mapping Chinese Aid in the Pacific αντλεί από πάνω από 500 πηγές, συμπεριλαμβανομένων προϋπολογισμών, εγγράφων διαγωνισμών και κυβερνητικών δηλώσεων, καθώς και συνεντεύξεων και επιτόπιων επισκέψεων. Το αποτέλεσμα είναι μια διαδραστική ματιά στις δραστηριότητες που χρηματοδοτούνται από την Κίνα στην περιοχή από το 2006 και μετά, σηματοδοτώντας, έτσι, την πρώτη φορά που συλλέγονται, επαληθεύονται, αναλύονται, και χαρτογραφούνται συστηματικά τα στοιχεία των κινέζικων έργων που έχουν γίνει.

Ως αποτέλεσμα αυτής της προσπάθειας, είναι δυνατό να εξαχθούν τρία σημαντικά συμπεράσματα σχετικά με την κινεζική βοήθεια στην περιοχή του Ειρηνικού. Αρχικά, σε περιφερειακό επίπεδο, η έρευνα επιβεβαίωσε ότι η Κίνα είναι πλέον ένας σημαντικός χορηγός, ίσος με άλλους παραδοσιακούς παίκτες, όπως η Νέα Ζηλανδία, και είναι σε καλό δρόμο για να ξεπεράσει την Ιαπωνία ως η τρίτη μεγαλύτερη χορηγός βοήθειας στον Ειρηνικό. Η έρευνα καταδεικνύει επίσης τον βαθμό κυριαρχίας της αυστραλιανής βοήθειας στην περιοχή, παρά την απότομη αύξηση της κινέζικης χρηματοδότησης. Από το 2006 έως το 2013, η Αυστραλία προσέφερε έξι φορές μεγαλύτερη διμερή βοήθεια στην περιοχή από όση η Κίνα, συνολικού ύψους 6,8 δισεκατομμυρίων δολαρίων σε σύγκριση με (τα κινέζικα) 1,06 δισεκατομμύρια δολάρια. Η Αυστραλία είναι, και θα παραμείνει, ο σημαντικότερος εξωτερικός παράγων στην περιοχή και για την περιοχή. Εάν η βοήθεια της Κίνας συνεχίσει να αυξάνεται, ιδιαίτερα αν δημιουργήσει σχέσεις με μερικά από τα έξι νησιά του Ειρηνικού που είναι σημερινοί εταίροι της Ταϊβάν, μπορεί να ξεπεράσει τις Ηνωμένες Πολιτείες ως ο δεύτερος μεγαλύτερος χορηγός στην περιοχή μέσα σε λίγα χρόνια.

Ένα δεύτερο συμπέρασμα είναι ότι είναι σημαντικό να αξιολογηθεί η κινεζική βοήθεια τόσο σε επίπεδο κρατικής χρηματοδότησης, όσο και περιφερειακής. Σε ορισμένες χώρες, το ποσό της κινεζικής βοήθειας συναγωνίζεται πλέον τα ποσά που δίνονται από τους παραδοσιακούς εταίρους. Η Κίνα είναι πλέον ο μεγαλύτερος διμερής χορηγός στα Φίτζι και ο δεύτερος μεγαλύτερος στις νήσους Κουκ, στην Παπούα Νέα Γουινέα, στην Σαμόα και στα Τόνγκα. Η αναπτυσσόμενη σχέση της Κίνας με τα Φίτζι, για παράδειγμα, έχει προκαλέσει ιδιαίτερη έκπληξη. Σε αντίθεση με άλλους εταίρους, η Κίνα διατήρησε ισχυρούς δεσμούς με την κυβέρνηση των Φίτζι μετά το πραξικόπημα του 2006. Μεταξύ του 2006 και του 2013, η Κίνα παρείχε 333 εκατομμύρια δολάρια σε διμερή βοήθεια, μεγαλύτερη ακόμη κι από αυτήν της Αυστραλίας (252 εκατομμύρια δολάρια) και σχεδόν τρεις φορές εκείνης της Ιαπωνίας (117 εκατομμύρια δολάρια). Στην Σαμόα και στα Τόνγκα, το άθροισμα των κινεζικών ενισχύσεων μπορεί να ξεπεραστεί μόνο από την Αυστραλία.

Το μέγεθος του προγράμματος βοήθειας της Κίνας τόσο σε περιφερειακό όσο και σε επίπεδο μεμονωμένης χώρας θέτει το ερώτημα του κατά πόσον οι παραδοσιακοί εταίροι της θα συνεχίσουν να ρυθμίζουν την ατζέντα της περιφερειακής ανάπτυξης -τουλάχιστον στον βαθμό που έχουν συνηθίσει. Η αύξηση των ποσών κινεζικής βοήθειας μπορεί δυνητικά να δώσει μεγαλύτερη διαπραγματευτική δύναμη στις κυβερνήσεις των νησιών του Ειρηνικού κατά την διαπραγμάτευση για αναπτυξιακή βοήθεια -είτε απομακρύνοντας τους εταίρους τον έναν μετά τον άλλο, είτε στρέφοντας την προσοχή τους προς την Κίνα με σκοπό να χρηματοδοτήσει εκείνη τα έργα που άλλα κράτη ίσως να μην χρηματοδοτούσαν.

Το τρίτο και ίσως το πιο ανησυχητικό συμπέρασμα είναι ότι τα ευνοϊκά δάνεια έχουν γίνει ένα κυρίαρχο χαρακτηριστικό της κινεζικής βοήθειας προς τις περιοχές του Ειρηνικού Ωκεανού. Πριν από το 2006, η Κίνα δεν είχε παράσχει δάνεια με ευνοϊκούς όρους στην περιοχή, επιλέγοντας αντ’ αυτού επιδοτήσεις και άτοκα δάνεια που τελικά παραγράφονταν και χρηματοδοτούσαν μικρότερα προγράμματα βιτρίνα με σκοπό να ανταγωνιστεί με την Ταϊβάν για την περιφερειακή αναγνώριση. Αυτό το είδος δανείων είναι πολύ πιο κατάλληλο για χώρες με ΑΕΠ που κυμαίνεται εντός εκατομμυρίων κι όχι δισεκατομμυρίων, καθώς τα μεγάλα δάνεια μπορούν να αποτελέσουν σημαντικό ποσοστό των εθνικών προϋπολογισμών της περιοχής. Από το 2006, ωστόσο, σχεδόν το 80% της κινεζικής βοήθειας στην περιοχή έγινε υπό την μορφή δανείων με ευνοϊκούς όρους. Με τις διαπραγματεύσεις να βρίσκονται σε εξέλιξη για πολλά νέα έργα που χρηματοδοτούνται από δάνεια, όπως το σχέδιο λυμάτων της πόλης Kokopo στην Παπούα Νέα Γουινέα και την κατασκευή δρόμων στην Tanna, στο Βανουάτου, αυτό θα παραμείνει ένα βασικό χαρακτηριστικό της κινεζικής βοήθειας στην περιοχή κατά τα προσεχή χρόνια.

Πολλές κυβερνήσεις του Ειρηνικού έχουν υποθέσει λανθασμένα πως τα ευνοϊκά δάνεια θα παραγραφούν τελικά, καθώς δεν έχουν όλες οι χώρες της περιοχής την ικανότητα να τα εξοφλήσουν. Μεγαλύτερες οικονομίες όπως τα Φίτζι και η Παπούα Νέα Γουινέα μπορούν πιθανότατα να διαχειριστούν την αποπληρωμή, αν κι εξακολουθούν να υπάρχουν ανησυχίες σχετικά με το υπέρογκο κόστος των έργων που χρηματοδοτούνται από δάνεια ακόμα και σ’ αυτές τις πιο αναπτυγμένες χώρες.

Σε μικρότερες οικονομίες, όπως η Σαμόα, τα Τόνγκα και το Βανουάτου, ωστόσο, τα μεγάλα κινεζικά δάνεια μπορεί να επιβαρύνουν σημαντικά τους ζορισμένους προϋπολογισμούς. Το εξωτερικό χρέος των Τόνγκα, για παράδειγμα, βρίσκεται στο 44% του ΑΕΠ. Τα δάνεια με ευνοϊκούς όρους από την Κίνα αντιπροσωπεύουν το 65% του χρέους της χώρας, με αποτέλεσμα να είναι δύσκολο για τα Τόνγκα να εξυπηρετήσεων αυτές τις δανειακές υποχρεώσεις. Παρά την υψηλού επιπέδου προσέγγιση προς το Πεκίνο, ο πρώην πρωθυπουργός των Τόγκα, Λορντ Tu'ivakano, δεν κατάφερε να μετατρέψει αυτά τα δάνεια σε επιχορηγήσεις. Η αποπληρωμή ενός δανείου που προβλέπεται να αρχίσει το 2013-14 θα αντιπροσώπευε πάνω από το 17% των κρατικών εσόδων. Η Κίνα συμφώνησε πρόσφατα να αναβάλει την αποπληρωμή για πέντε χρόνια, αλλά η αρχική 20ετής διάρκεια του δανείου δεν αλλάζει, πράγμα που σημαίνει ότι οι ετήσιες αποπληρωμές θα είναι μεγαλύτερες όταν αρχίσουν το 2018-19. Οι κοινότητες των νησιών του Ειρηνικού αναρωτιούνται τί θα συμβεί αν δεν καταφέρουν να αποπληρώσουν.

Η χρηματοδότηση της Κίνας, ωστόσο, δεν θα πρέπει να θεωρηθεί ως τελείως κακό πράγμα. Η κινέζικη ενίσχυση βοηθά τις νησιωτικές χώρες του Ειρηνικού στην κατασκευή σχολείων και δρόμων. Η Κίνα στέλνει επίσης γιατρούς και γεωργικούς εμπειρογνώμονες στην περιοχή. Υπάρχουν τρόποι με τους οποίους η Κίνα μπορεί να βελτιώσει την προσέγγισή της με σκοπό να βοηθήσει τις περιοχές του Ειρηνικού και υπάρχουν ενδείξεις πως κάτι τέτοιο έχει αρχίσει να συμβαίνει: Η Κίνα παρίσταται σε περισσότερες συνεδριάσεις αναπτυξιακών εταίρων και απασχολεί περισσότερους ντόπιους εργάτες σε ορισμένα εργοτάξια. Στις νήσους Κουκ, για παράδειγμα, η Κίνα συμμετέχει στις συνεδριάσεις αναπτυξιακών εταίρων και έχει εγκρίνει ενισχύσεις για έργα που αποτελούν προτεραιότητα, ενώ οι χρηματοδότησή τους προσμετράται στον κρατικό προϋπολογισμό. Και στα Φίτζι, τοπικοί εργάτες προσλαμβάνονται σε οδικά έργα, δίνοντας μια ώθηση στην τοπική απασχόληση.

Η Κίνα πρέπει να είναι πιο ξεκάθαρη για το πόσα δίνει, σε ποιον και με ποια μορφή. Ας ελπίσουμε ότι, η σαφήνεια θα βοηθήσει τις κυβερνήσεις των νησιών του Ειρηνικού και άλλους αναπτυξιακούς εταίρους να αποφασίσουν σχετικά με το πού και πώς να εμπλακούν καλύτερα με την Κίνα στην περιοχή και αυτό είναι ακριβώς που σκοπεύει να επιτύχει το Mapping Chinese Aid in the Pacific.

Copyright © 2002-2014 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/143224/philippa-brant/the-geopoli...

Σύνδεσμοι:
[1] http://www.lowyinstitute.org/chinese-aid-map/

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr