Οι μαχητές του χαρτοφύλακα

Μια από τις πραγματικά απογοητευτικές πτυχές της ιστορίας του Πακιστάν είναι η αποκάλυψη αποδεικτικών στοιχείων ότι, στις κρίσιμες στιγμές, η κεντρική γραφειοκρατία της χώρας έδωσε στους κυβερνώντες της εκάστοτε εποχής ορθολογικές και σοφές συμβουλές, απλώς και μόνο για να αγνοηθεί από αυτούς.

Το 1952, για παράδειγμα, ο G. Ahmed, υπουργός Εσωτερικών του Πακιστάν, κάλεσε τον πρωθυπουργό Khwaja Nazimuddin να συγκρατήσει τα μέλη του κόμματός του από το να διαχειρίζονται το κράτος σαν να ήταν ιδιοκτησία τους, να εγκαταλείψει την χειραγώγηση των θρησκευτικών φονταμενταλιστών για να αποκομίσει βραχυπρόθεσμα πολιτικά κέρδη και να επικεντρωθεί στη χάραξη πολιτικής. Ο Ναζιμουντίν αγνόησε τον Αχμέντ. Τον Μάρτιο του 1953, σεκταριστικές ταραχές ξέσπασαν στην Πουντζάμπ καθώς αντίπαλες φατρίες του κυβερνώντος κόμματος ευθυγραμμίστηκαν με θρησκευτικούς φονταμενταλιστές. Ο Γενικός Κυβερνήτης και ο στρατός βρήκαν την ευκαιρία να διώξουν τον Ναζιμουντίν, εγκαθιδρύοντας την γραφειοκρατία και την υπεροχή του στρατού επί της εκλεγμένης κυβέρνησης.

Ομοίως, στις αρχές και τα μέσα της δεκαετίας του 1980, ο Syed Ijlal Haider Zaidi, ο υπουργός Θεσμών (υπεύθυνος για τις διοικητικές αποσπάσεις και μεταθέσεις εντός της πολιτικής γραφειοκρατίας) παρήγαγε μια σειρά από προφητικές περιλήψεις για τον Zia-ul Haq, τον τρίτο στρατιωτικό δικτάτορα του Πακιστάν. Τα κείμενά του αφορούσαν στην ανάγκη για μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης και αποκατάσταση της επαρχιακής διοίκησης. Ο Ζαΐντι πρότεινε μια σειρά από εφικτές λύσεις, όπως η δημιουργία εξειδικευμένων ελίτ πολιτικών υπηρεσιών για τη διαχείριση της εκπαίδευσης, της υγείας και των υποδομών, την αποκατάσταση της επιτόπου εποπτείας και την ενίσχυση των επαρχιακών κυβερνήσεων. Αυτά όλα θα μπορούσαν να είχαν υλοποιηθεί, λόγω των σχετικά υγιών οικονομικών του Πακιστάν εκείνη τη χρονική στιγμή. Αντ' αυτού, ο Ζία επέλεξε να μην κάνει τίποτα.

Το 2000, ο Zafar Iqbal Rathore, ένας συνταξιούχος αστυνομικός που υπηρετούσε ως πρόεδρος των Ομάδων Έρευνας για την Αστυνομική Μεταρρύθμιση του Πακιστάν, συμβούλεψε το τέταρτο στρατιωτικό καθεστώς της χώρας, αυτό με επικεφαλής τον Περβέζ Μουσάραφ, να δημιουργήσει ουδέτερους φορείς που θα εποπτεύουν τις μεταθέσεις, τις προαγωγές και την πειθαρχία των αξιωματικών. Αυτό είχε ως στόχο να μειώσει τις αυθαιρεσίες μέσα στην κρατική μηχανή, ξεκινώντας με το σύστημα ποινικής δικαιοσύνης επεκτεινόμενο τελικά σε άλλους πολιτικούς τομείς. Η συμβουλή του είχε την ίδια μοίρα με τις προηγούμενες αξιόλογες προσπάθειες να δοθούν συμβουλές στους κυβερνώντες.

Έκτοτε, τα προβλήματα που εντόπισαν ο Αχμέντ, ο Ζαΐντι και ο Ραθορί έχουν ενταθεί. Τώρα, η ικανότητα του κράτους να αντιμετωπίσει κάθε ένα από αυτά, πόσο μάλλον την δυσλειτουργία που κρύβεται πίσω από όλα μαζί, είναι αμφίβολη. Αυτό που συνέδεε όλες τις συμβουλές των προαναφερθέντων ανδρών ήταν η ιδέα ότι το κράτος έπρεπε να είναι λιγότερο αυθαίρετο και ότι οι κυβερνώντες πρέπει να δεχτούν κάποια θεσμική αυτονομία: Κάθε βαθμίδα της κυβέρνησης (ομοσπονδιακό, επαρχιακό και τοπικό επίπεδο) χρειάζεται επαρκή ανεξαρτησία για να ανταποκριθεί σε συγκεκριμένες ανάγκες. Και ότι απαιτείται μια ικανή, με κίνητρα, καλά αμειβόμενη, νομοταγής και αποτελεσματική δημόσια διοίκηση. Οι δημόσιοι υπάλληλοι θα είναι η πρώτη γραμμή στον αγώνα κατά των αρχέγονων πιέσεων - συγγένεια, οικογένεια, φυλή, αίρεση, και ούτω καθεξής - που κράτησε πίσω τη χώρα. Θα λειτουργούν σαν παράγοντες εναρμόνισης. Αυτή η σοφή συμβουλή ως συνήθως έπεφτε στο κενό, γιατί είναι αντίθετη με τη διεστραμμένη λογική του πακιστανικού πολιτισμού της εξουσίας.

Παραδοσιακά, τα κράτη της Νότιας Ασίας ήταν οργανωμένα σε τρεις βασικές αρχές. Πρώτον, ότι το κράτος ήταν η προσωπική περιουσία του ηγεμόνα. Δεύτερον, ότι η διαχείριση του κράτους απαιτεί από τον κυβερνήτη να διορίσει δικούς του πιστούς υπηρέτες στο στρατό, στις δημόσιες υπηρεσίες καθώς και στα θρησκευτικά ιδρύματα. Τρίτον, ότι ο κυβερνήτης ήταν έδινε λόγο στον θεό και δεν μπορούσε να αμφισβητηθεί νομίμως.

Στην πράξη, αυτό σήμαινε ότι οι ηγέτες της Νότιας Ασίας ασκούσαν αυθαίρετη εξουσία μέσω και επί των υπαλλήλων τους, που ήταν εξαιρετικά ανασφαλείς και μπορούσαν να απομακρυνθούν ανά πάσα στιγμή για κάποιο καπρίτσιο του κυβερνήτη. Αφού αυτό θα μπορούσε να συμβεί ανά πάσα στιγμή, οι υπηρέτες των αρχόντων οδηγήθηκαν να λεηλατούν όσο το δυνατόν περισσότερο πλούτο για όσο χρόνο μπορούσαν. Ο Kautilya, πρωθυπουργός του ιδρυτή της δυναστείας Mauryan (περ. 320 π.Χ.) σύγκρινε περίφημα τους υπηρέτες του αυτοκράτορα με τα ψάρια στη θάλασσα, θεωρώντας ότι είναι αδύνατον να υπολογιστεί πόσο νερό έπιναν. Στην αυτοκρατορία Mughal, μερικές εκατοντάδες ανώτεροι στρατιωτικοί και πολιτικοί αξιωματούχοι υπέκλεπταν κατά κανόνα περισσότερο από το ήμισυ του συνόλου των εσόδων του κράτους, συγκεντρώνοντας τεράστιες περιουσίες. Κατανάλωναν όσο περισσότερο μπορούσαν και όσο πιο γρήγορα μπορούσαν, δεδομένου ότι η ικανότητα του αυτοκράτορα να αποσύρει την εύνοιά του και να κατάσχει τις περιουσίες τους κυριαρχούσε πάντοτε.

Κάτω από την βρετανική βασιλεία (Raj), ο οποίος διαδέχθηκε επισήμως τους Mughals το 1858, οι αποικιοκράτες προσπάθησαν να ξαναφτιάξουν τη Νότια Ασία, καθ’ ομοίωσίν τους. Είχαν μεγάλη εκτίμηση στους θεσμούς, το κράτος δικαίου, την αξιοκρατία και την κοινωνική υπεροχή έναντι του στρατού. Προσπάθησαν να ενσταλάξουν αυτές τις αξίες στους υποτελείς τους και έτσι έσπειραν την Νότια Ασία με τις βασικές πολιτιστικές προϋποθέσεις της συνταγματικής δημοκρατίας. Ένα παράδειγμα ήταν η σταθερή ανάπτυξη της τοπικής αυτοδιοίκησης, οργανωμένης στην αρχή της αυτο-φορολογίας. Ένα άλλο ήταν η πρόσληψη δημοσίων υπαλλήλων τόσο από την Αγγλία όσο και από την Ινδία μέσω διαγωνισμών.

Μετά την ανεξαρτησία το 1947, ωστόσο, η Νότια Ασία - ιδιαίτερα το Πακιστάν - άρχισε να επανέρχεται στα προηγούμενα πρότυπα. Πράγματι, λόγω του αναλογικά μεγαλύτερου τραύματος της γέννησής του και του γεγονότος ότι ήταν πάντα στα σύνορα του Raj (σ.σ.: της βρετανικής αντιβασιλείας στην Ινδία, που αποτελούσε και το βασικό βρετανικό ενδιαφέρον), το βρετανικό βερνίκι ξέφτισε μάλλον γρήγορα.

Δύο σύγχρονοι ηγεμόνες του Πακιστάν απεικονίζουν αυτήν την τάση ιδιαίτερα καλά. Η δημοκρατικά εκλεγμένη κυβέρνηση του Ζουλφικάρ Αλί Μπούτο (Δεκέμβριος 1971-Ιούλιος 1977) έκανε εκκαθαρίσεις στην γραφειοκρατία, έφερε σε αυτήν χιλιάδες πολιτικούς οπαδούς του, εθνικοποίησε πολλές από τις βιομηχανίες και τις υπηρεσίες της χώρας και άλλαξε την δομή των αμοιβών και των υπηρεσιών της γραφειοκρατίας με το συνειδητό στόχο του εξευτελισμού και της αποθάρρυνσης των δημοσίων υπαλλήλων. Στην πραγματικότητα, ακόμα και όταν ο ίδιος έδωσε στο κράτος περισσότερο έλεγχο επί των περιουσιακών στοιχείων της χώρας, κατέστρεψε το γόητρο, την αυτονομία και την αποτελεσματικότητα των δημοσίων υπηρεσιών που ήταν επιφορτισμένες με τη διαχείριση αυτών των περιουσιακών στοιχείων. Με την πάροδο του χρόνου, οι δημόσιες υπηρεσίες έχασαν την ικανότητα να αντιστέκονται σε παράλογες, ακόμη και παράνομες οδηγίες.

Σε έξι χρόνια, ο Μπούτο μετέτρεψε ξεδιάντροπα το κράτος σε προσωπική περιουσία του και τους δημόσιους υπαλλήλους σε προσωπικούς του βοηθούς. Ήταν η επιθυμία του Μπούτο να διορίσει έναν πιστό του ως Αρχηγό του Γενικού Επιτελείου Στρατού που τον οδήγησε να επιλέξει έναν δουλοπρεπή θρησκευτικό φονταμενταλιστή, τον στρατηγό Ζία-ουλ Χακ. Καθώς η λαϊκή εξέγερση ξέσπασε εναντίον της κυβέρνησης Μπούτο μετά τη νοθεία των εκλογών του Μαρτίου 1977, ο Ζία υπέσκαψε τον προστάτη του, τον ανέτρεψε με πραξικόπημα, και τον κρέμασε για συνωμοσία με σκοπό την διάπραξη φόνου. Όπως και οι ηγέτες του Πακιστάν πριν από αυτόν, ο Ζία αγνόησε τις συμβουλές των δημοσίων υπαλλήλων του και η χώρα παρέμεινε ένα προσωπικό φέουδο, αυτή την φορά με τον Ζία επικεφαλής. Ο Ζία προχώρησε στην υλοποίηση ενός προγράμματος εξισλαμισμού του Πακιστάν και, κατά τη διάρκεια της σοβιετικής κατοχής του Αφγανιστάν, είχε την υποστήριξη της Δύσης.

Ο Μπούτο έσπασε τη ραχοκοκαλιά της πολιτικής γραφειοκρατίας του Πακιστάν, ενώ ο Ζία προήδρευσε της ριζοσπαστικοποίησης και της ποινικοποίησης της πακιστανικής κοινωνίας. Ο πρώτος μείωσε την ικανότητα του κράτους να κυβερνά, ενώ ο δεύτερος έκανε πιο δύσκολο το Πακιστάν να κυβερνηθεί. Μέχρι το τέλος της εποχής Μπούτο και Ζία, η Ισλαμαμπάντ ήταν παραπληγική και διεφθαρμένη, μόνο ονομαστικά επικεφαλής μιας κοινωνίας, ενώ ο στρατός, το μόνο λειτουργικό οιονεί σύγχρονο θεσμικό όργανο, χειριζόταν ό, τι απέμεινε από τους πραγματικούς μοχλούς της εξουσίας.

Σήμερα, η πολιτική βούληση και η οξυδέρκεια που απαιτούνται για να γυρίσει αυτή η παλίρροια φαίνεται να λείπει μεταξύ των πολιτικών και στρατιωτικών ελίτ του Πακιστάν. Παρά το γεγονός ότι ο πακιστανικός στρατός κερδίζει πολύ μεγαλύτερη εμπιστοσύνη του κοινού από οποιονδήποτε πολιτικό παίκτη, οι προηγούμενες παρεμβάσεις δεν έχουν καταφέρει να σταματήσουν την διοικητική κατάρρευση. Και οι μεταρρυθμίσεις των τοπικών κυβερνήσεων από τον Μουσάραφ, οι οποίες υπήγαγαν τις δημόσιες υπηρεσίες στους τοπικούς πολιτικούς οι οποίοι, με τη σειρά τους, εξαρτώνται από το στρατό, έκανε στην πραγματικότητα το πρόβλημα χειρότερο. Ο κυνισμός των μεταρρυθμίσεων φάνηκε από την απροθυμία του καθεστώτος να τις επεκτείνει σε περιοχές στρατωνισμού ή στην ομοσπονδιακή πρωτεύουσα.

Σίγουρα, η βελτίωση της ποιότητας των πάνω από δύο εκατομμυρίων ατόμων που απασχολούνται στις δημόσιες υπηρεσίες του Πακιστάν θα είναι ένα εφιαλτικά δύσκολο έργο ακόμη και αν η κυβέρνηση ενδιαφερόταν να ενεργήσει για αυτό. Παρά ταύτα, αν οι ηγέτες του Πακιστάν, τόσο οι πολιτικοί όσο και οι στρατιωτικοί, δεν επικεντρώσουν σύντομα την προσοχή και τους πόρους τους για την αποκατάσταση της μη στρατιωτικής γραφειοκρατίας του Πακιστάν, η ροπή προς τη διοικητική αποτυχία θα επιταχυνθεί μέχρι το σημείο στο οποίο ευρίσκεται η μόνιμη υπανάπτυξη, ακρωτηριάζοντας τους περιορισμένους πόρους, οπότε η κοινωνική αποσταθεροποίηση μπορεί να καταστεί αναπόφευκτη. Πράγματι, η επιδεινούμενη εσωτερική κατάσταση του Πακιστάν αξίζει μια νέα προσέγγιση που να εστιάζει στη βελτίωση της ποιότητας του κρατικού μηχανισμού και των ανθρώπων που εργάζονται σ' αυτόν ως βασικό στοιχείο μιας στρατηγικής μεταρρύθμισης.

Χωρίς να βυθιστούμε σε τεχνικές λεπτομέρειες, οι γενικοί στόχοι της στρατηγικής τής μεταρρύθμισης πρέπει να είναι η μείωση του επιπέδου τής αυθαιρεσίας στην κυβέρνηση και η άνοδος του επιπέδου τής διοίκησης. Αυτοί οι δύο κύριοι στόχοι μπορούν να επιτευχθούν με τέσσερα βασικά βήματα.
Το πρώτο είναι η παροχή συνταγματικής προστασίας για τις δημόσιες υπηρεσίες έναντι πολιτικών παρεμβολών, και η δημιουργία ουδέτερων φορέων που θα επιβλέπουν τις μεταθέσεις του πολιτικού προσωπικού, τις προαγωγές και τα πειθαρχικά μέτρα. Επιπλέον, η κυβέρνηση πρέπει να δημιουργήσει ένα συμβούλιο του κράτους για να ελέγξει την αυθαιρεσία της Ισλαμαμπάντ εναντίον των πολιτών. Με τον περιορισμό της εξουσίας της ηγεσίας επί των δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και με τον έλεγχο της δύναμης των δημοσίων υπαλλήλων επί των πολιτών, μια πιο αποτελεσματική και νομοταγής κρατική μηχανή μπορεί να αναπτυχθεί. Η διευκόλυνση αυτού του στόχου είναι προς το συμφέρον της κυβέρνησης, γιατί καμία κυβέρνηση δεν μπορεί να ελπίζει να εκπληρώσει τις υποσχέσεις της χωρίς ένα αποτελεσματικό κρατικό μηχανισμό πίσω της.

Το δεύτερο βήμα θα είναι να αυξηθούν οι αμοιβές στον δημόσιο τομέα, τουλάχιστον σε επίπεδο υπαλλήλων, σε σημείο που ένας έντιμος δημόσιος υπάλληλος να μπορεί να διατηρήσει ένα αρκετά υψηλό βιοτικό επίπεδο με τον μισθό του. Αυτό θα αντιμετωπίσει τα προβλήματα ηθικής, θα μειώσει την εξάρτηση από τη διαφθορά και την αμοιβή σε είδος, και θα βελτιώσει την υπηρεσία για τους τίμιους υπαλλήλους.

Το τρίτο βήμα θα είναι να ξεκινήσει επιθετικά την πρόσληψη καλύτερων και εξυπνότερων στις κρατικές υπηρεσίες του Πακιστάν. Εξειδικευμένες εισαγωγικές εξετάσεις, η προσφορά ενός έτος κατάρτισης σε κορυφαίους διεθνείς ακαδημαϊκούς θεσμούς, η κατάργηση του κοινού προγράμματος κατάρτισης που είχε θεσμοθετήσει ο Μπούτο και η αναδιατύπωση των πολιτικών που διέπουν τις αποφάσεις για αποσπάσεις έτσι ώστε να προκύπτουν οι κατάλληλες δομές για σταδιοδρομία σε όλες τις υπηρεσίες, όλα τα προαναφερθέντα θα βοηθήσουν.

Το τέταρτο βήμα είναι η βελτίωση της λογοδοσίας. Η αστυνομία και τα γραφεία λογιστικών ελέγχων είναι βασικά θεσμικά όργανα όταν πρόκειται για την ανίχνευση, διερεύνηση και δίωξη του υπαλληλικού εγκλήματος στο πλαίσιο του κρατικού μηχανισμού. Για να τους στηρίξει, η Ισλαμαμπάντ θα πρέπει να δημιουργήσει μια εξειδικευμένη πλήρους απασχόλησης ανώτερη κεντρική υπηρεσία, η οποία θα φέρει σε λογαριασμό διεφθαρμένους δημόσιους υπαλλήλους, στρατιωτικούς αξιωματούχους και πολιτικούς. Αν η συνταγματική προστασία που αναφέρεται παραπάνω εγκαθιδρυθεί, η αντίστοιχη υπηρεσία επίσης θα πρέπει να προστατεύεται από τον κομματισμό και άλλα θεσμικά όργανα.

Αν αυτές οι τέσσερις μεταρρυθμίσεις δεν τεθούν σε ισχύ, η πολιτική διαχειριστική ικανότητα του Πακιστάν, η οποία είναι ήδη σαθρή, θα πάθει ανεπανόρθωτη ζημιά. Ο επίσημος τύπος διακυβέρνησης στο Πακιστάν, είτε είναι εκλογική δημοκρατία είτε δικτατορία, θα πάψει να έχει σημασία καθώς η πλειοψηφία του λαού της ζει στο έλεος των τοπικών μαφιών. Είναι καιρός να συνειδητοποιήσουμε ότι η ποιότητα της διακυβέρνησης που επικρατεί στο εσωτερικό ενός κράτους δεν μπορεί να είναι καλύτερη από την ποιότητα των υπαλλήλων του εν λόγω κράτους.

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/137713/ilhan-niaz/pakistans-brief...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/#!/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr