Πώς να επιβληθούν κυρώσεις στην Ρωσία

Μετά από εβδομάδες που απειλούσε να το πράξει, στις 17 Μαρτίου ο πρόεδρος των ΗΠΑ Μπαράκ Ομπάμα υπέγραψε μια εκτελεστική εντολή [1] που «παγώνει» τα περιουσιακά στοιχεία των Ρώσων αξιωματούχων που εμπλέκονται στην παρέμβαση της Μόσχας στην Ουκρανία. Οι οικονομικές κυρώσεις και οι απαγορεύσεις χορήγησης θεωρήσεων εισόδου (visa) έχουν κεντρική σημασία στην απάντηση της αμερικανικής πολιτικής στην Ουκρανία για δύο λόγους. Κατ’ αρχήν, δεν υπάρχουν ρεαλιστικές στρατιωτικές επιλογές για την αντιμετώπιση του ρωσικού τυχοδιωκτισμού στην πρώην σοβιετική σφαίρα. Αλλά το πιο σημαντικό, οι πλήρεις οικονομικές κυρώσεις είχαν αξιοσημείωτη επιτυχία τα τελευταία χρόνια, συμπεριλαμβανομένου του Ιράν. Δυστυχώς για τις Ηνωμένες Πολιτείες και τους συμμάχους τους, οι ιρανικού τύπου κυρώσεις δεν αποτελούν σήμερα ούτε εφικτή ούτε συνετή αντιμετώπιση για την ρωσική παρέμβαση στην Κριμαία.

Για πολλούς σοβαρούς λόγους, κανείς μέσα ή έξω από την Ουάσιγκτον δεν προτείνει στα σοβαρά μια αμερικανική στρατιωτική απάντηση για την κατάσταση στην Ουκρανία. Αλλά ενισχυμένοι από την απόφαση του Ιράν να έρθει στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων, πολλοί έχουν ασχοληθεί με τις κυρώσεις. Παρά το γεγονός ότι το πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν παραμένει αναμφισβήτητα μια απειλή για την ασφάλεια των Ηνωμένων Πολιτειών και των συμμάχων τους, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η υπό αμερικανική ηγεσία εκστρατεία κυρώσεων έχει προκαλέσει σχεδόν ολική οικονομική κατάρρευση του Ιράν, πίεσε την Τεχεράνη να αρχίσει διαπραγματεύσεις με την Δύση. Αυτό το καθεστώς κυρώσεων έχει τρεις συνιστώσες. Πρώτον, περιλαμβάνει απαγορεύσεις σχετικά με το πετρέλαιο, τους στόλους των δεξαμενόπλοιων και τον ασφαλιστικό κλάδο, κάτι που «παγώνει» το ιρανικό εμπόριο πετρελαίου και κοστίζει στην χώρα πολλά δισεκατομμύρια δολάρια χαμένων εσόδων από εξαγωγές. Δεύτερον, οι τραπεζικές κυρώσεις αποκόβουν το Ιράν από το διεθνές τραπεζικό σύστημα, γεγονός που καθιστά σχεδόν αδύνατο για την χώρα να συμμετάσχει σε οποιαδήποτε μορφή διεθνούς εμπορίου. Και τρίτον, ο Ομπάμα επικαλέστηκε την αμερικανική Διεθνή Επείγουσα Πράξη Οικονομικών Δυνάμεων (International Emergency Economic Powers Act, IEEPA) η οποία του επέτρεψε να μπλοκάρει ιρανικά περιουσιακά στοιχεία που υπόκεινται σε δικαιοδοσία των ΗΠΑ (όπως εκείνα που ανήκουν στο Σώμα Επαναστατικής Φρουράς τού Ιράν και διάφορες εμπορικές και λογιστικές θυγατρικές του) και κατέστησε παράνομο για τους Αμερικανούς πολίτες να συναλλάσσονται με συγκεκριμένα πρόσωπα ή εταιρείες.

Υπήρξε συζήτηση στο Κογκρέσο των ΗΠΑ να στοχευθούν οι τομείς τής ενέργειας και των τραπεζών τής Ρωσίας, πέρα από την στόχευση Ρώσων αξιωματούχων στο πλαίσιο της IEEPA. Τουλάχιστον προς το παρόν, ενεργειακές κυρώσεις είναι πιθανό να μην γίνουν αποδεκτές στην Ευρώπη, της οποίας η συνεργασία θα είναι απαραίτητη ώστε οι εν λόγω κυρώσεις να είναι αποτελεσματικές. Και οι τραπεζικές κυρώσεις είναι ένα ακραίο μέτρο που θα μπορούσε να προκαλέσει σημαντική βλάβη στους απλούς Ρώσους. Γι’ αυτό είναι το τελευταίο είδος κυρώσεων που παραμένει σήμερα στο τραπέζι, όπως κατέστη σαφές από την εκτελεστική εντολή αυτής της εβδομάδας [2], η οποία επέκτεινε την εκτελεστική εντολή του Ομπάμα της 6ης Μαρτίου όπου έκανε επίκληση στις εξουσίες του δυνάμει της IEEPA για να μπλοκάρει τα περιουσιακά στοιχεία και να απαγορεύσει τα ταξίδια στις ΗΠΑ οιουδήποτε η κυβέρνηση καθορίσει ότι παραβιάζει την εδαφική ακεραιότητα και τις δημοκρατικές διαδικασίες τής Ουκρανίας.

Μέχρι αυτή την εβδομάδα, η κυβέρνηση Ομπάμα δεν είχε όντως ορίσει επιχειρήσεις ή ιδιώτες να υπόκεινται σε αυτές τις εκτελεστικές εντολές, πράγμα που σημαίνει ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν είχαν στην πραγματικότητα κατασχέσει χρήματα ή βάλει κανέναν σε μαύρη λίστα. Και εκείνα τα άτομα που κατονομάστηκαν την Δευτέρα δεν είναι πιθανό να έχουν οποιαδήποτε περιουσιακά στοιχεία στις Ηνωμένες Πολιτείες. Ίσως να είναι μια προειδοποιητική βολή, αλλά μια βολή που οι Ρώσοι (και άλλοι) φαίνεται να έχουν σημειώσει. Από τότε που έγινε η ανακοίνωση, οι Ρώσοι έσπευσαν να φέρουν δισεκατομμύρια δολάρια πίσω στη μητέρα Ρωσία και σε άλλα υποτιθέμενα ασφαλή καταφύγια (τούτο περιλαμβάνει αυτό που φαίνεται να ήταν η μεταφορά την περασμένη εβδομάδα, μέρους ή του συνόλου των αξίας πάνω από 100 δισεκατομμύρια δολάρια συμμετοχών τής Ρωσίας σε αμερικανικά κρατικά ομόλογα στην Federal Reserve). Σύμφωνα με την Macro Advisory Partners, πολλά δισεκατομμύρια δολάρια ακόμα κινούνται επίσης έξω από την Ρωσία καθώς ευρωπαϊκά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα τα αποσύρουν για να αποφύγουν τους κινδύνους που συνδέονται τώρα με το να έχουν χρήματα κολλημένα στην Ρωσία.

Τίποτα από αυτά δεν έχει ταρακουνήσει τον Ρώσο πρόεδρο Βλαντιμίρ Πούτιν. Ένας λόγος είναι ότι, από όλες τις απόψεις, οι ισχυροί άνδρες τής χώρας δεν είναι ακόμη στην γραμμή τού πυρός των Ηνωμένων Πολιτειών. Τα εκτελεστικά διατάγματα του Ομπάμα, και τα ονόματα που ανακοίνωσε, έχουν βάλει στο στόχαστρο μόνο τους Ρώσους που έχουν προκαλέσει προβλήματα στην Ουκρανία. Δεν έχουν αγγίξει το πολιτικο-οικονομικό πλέγμα που βοηθά την διατήρηση της εξουσίας τού Πούτιν.

Αυτό είναι πάρα πολύ κακό. Δεκατέσσερα χρόνια πριν από αυτόν τον μήνα, είχα προειδοποιήσει στο Foreign Affairs ότι η ανεξέλεγκτη συγκέντρωση εξουσίας [3] στα χέρια των άνομων ολιγαρχών τής Ρωσίας θα μπορούσε να υπονομεύσει την επιτυχή πολιτική και οικονομική μετάβαση της χώρας. Το άρθρο βοήθησε να οδηγηθούμε σε αυξημένο έλεγχο των νεόκοπων Ρώσων δισεκατομμυριούχων επιχειρηματικών ηγετών στο Λονδίνο, την Ουάσιγκτον και τη Νέα Υόρκη και σε καλύτερες επιχειρηματικές πρακτικές από τους ολιγάρχες που λαχταρούν Δυτική προσοχή και κεφάλαια.

Η επιχειρηματική ελίτ τής Ρωσίας εξακολουθεί να χρειάζεται πρόσβαση στην Δύση. Αλλά η σημερινή ομάδα είναι διαφορετική από εκείνη του χθες, όταν οι ολιγάρχες μπορούσαν ακόμη να λειτουργούν πολιτικά. Κατά την τελευταία δεκαετία ή περισσότερο, ο Πούτιν έχει εδραιώσει τον έλεγχό του τόσο επί του ρωσικού κράτους όσο και της επιχειρηματικής ηγεσίας του. Οι ολιγάρχες τής Ρωσίας επιλέγονται τώρα από το Κρεμλίνο ή, τουλάχιστον, πρέπει να εργάζονται κοντά με αυτό. Αυτή η συγκέντρωση οικονομικής και πολιτικής εξουσίας δημιουργεί ένα πλούσιο περιβάλλον στόχων για τις αμερικανικές κυρώσεις. Και αν οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν κυνηγήσουν απευθείας αυτό το πολιτικό-οικονομικό πλέγμα, δεν μπορούν να αναμένουν ότι θα καταφέρουν μια σημαντική επίδραση στην συμπεριφορά τής Ρωσίας.

Οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν επιβάλλει λεγόμενες «κυρώσεις σε ελίτ/ηγεσίες» και στο παρελθόν, αν και σε μικρότερη κλίμακα. Στη δεκαετία τού 2000, για παράδειγμα, οι Ηνωμένες Πολιτείες χρησιμοποίησαν την IEEPA για να χτυπήσουν πολιτικούς και οικονομικούς ηγέτες τής Λιβερίας, οι οποίοι (όπως και στην σημερινή Ρωσία) ήταν σε μεγάλο βαθμό ένα και το αυτό. Αυτές οι κυρώσεις στόχευαν όχι μόνο άτομα και πολιτικούς ηγέτες γύρω από τον πρόεδρο της Λιβερίας, Charles Taylor, αλλά και τους σχετικούς οικονομικούς τομείς, όπως οι εξαγωγές ξυλείας, που υποστήριζαν αυτόν και το δολοφονικό καθεστώς του.

Αλλά η Ρωσία δεν είναι Λιβερία, και ακόμα και ολοκληρωμένες «κυρώσεις σε ελίτ/ηγεσίες» θα έχουν μόνο περιορισμένη επίδραση, τη απουσία άλλων μέτρων. Ο Πούτιν είναι ένας αυτοκράτορας που θα είναι διατεθειμένος να δεχθεί σημαντικό πόνο χωρίς να υποχωρεί. Τα αυταρχικά καθεστώτα μπορούν, ωστόσο, να αποδυναμωθούν μέσω της διαφάνειας. Για τον λόγο αυτό, το οποιοδήποτε πρόγραμμα αμερικανικών κυρώσεων με στόχο το πολιτικο-οικονομικό πλέγμα τής Ρωσίας θα πρέπει να συνοδευτεί από μια εκστρατεία ευαισθητοποίησης του κοινού επικεντρωμένη στην διαφθορά τής κυβερνώσας ρωσικής κλίκας. Είναι ευρέως κατανοητό, για παράδειγμα, ότι η μαζική διαφθορά συνόδευσε την εδραίωση της οικονομικής και πολιτικής εξουσίας στο Κρεμλίνο τού Πούτιν. Τούτων λεχθέντων, μόνο από τον ρωσικό τομέα φυσικών πόρων πιθανόν να έχουν εκτραπεί δεκάδες δισεκατομμύρια δολάρια προς τους τραπεζικούς λογαριασμούς τού εσωτερικού κύκλου τού Κρεμλίνου, συμπεριλαμβανομένου του Πούτιν. Μεγάλο μέρος των χρημάτων έχει κρυφτεί μακριά από την Ρωσία και οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν ξέρουν πού να βρουν ένα μεγάλο κομμάτι από αυτά. Οι Ηνωμένες Πολιτείες θα μπορούσαν να δημοσιοποιήσουν τις πληροφορίες αυτές για να υπονομεύσουν τον Πούτιν στα μάτια τού ρωσικού πληθυσμού. Στην Κίνα, παρόμοιες αποκαλύψεις δημόσιας διαφθοράς, είτε από τα δυτικά μέσα ενημέρωσης είτε ως μέρος των «εμφύλιων» μαχών εντός τού Κομμουνιστικού Κόμματος, έχουν χρησιμεύσει στο να αποδυναμωθεί η νομιμοποίηση των φατριών που κυβερνούν αυτή την χώρα.

Ακόμη και με μια τέτοια εκστρατεία πληροφόρησης, όμως, από τις κυρώσεις κατά της Ρωσίας θα λείπουν δύο στοιχεία που έκαναν τις αντίστοιχες για το Ιράν να λειτουργήσουν: η ενέργεια και ο τραπεζικός τομέας. Η ενέργεια ευθύνεται για το 70% των ετήσιων εξαγωγών τής Ρωσίας, οπότε οι ενεργειακές κυρώσεις θα μπορούσαν, κατ’ αρχήν, να αποτελέσουν ένα ουσιαστικό εργαλείο για να επιπληχθεί η Ρωσία. Αλλά, ένα μεγάλο μέρος του πετρελαίου και του φυσικού αερίου τής Ρωσίας (σε αντίθεση με το Ιράν) πηγαίνει στην Ευρώπη, και οι Ευρωπαίοι δεν ήταν πρόθυμοι ή ανυπόμονοι να το αλλάξουν αυτό γρήγορα. Και χωρίς την κατάλληλη προετοιμασία, οι κυρώσεις ίσως να προκαλέσουν ένα σοκ στις παγκόσμιες αγορές πετρελαίου, που θα μπορούσε να υπονομεύσει την παγκόσμια οικονομική ανάκαμψη.

Σε γενικές γραμμές, οι κυρώσεις λειτουργούν καλύτερα όταν υπάρχει ασυμμετρία, όχι αλληλεξάρτηση. Και αυτός είναι ο λόγος που οι τραπεζικές κυρώσεις ίσως φανούν πιο ελκυστικές από όσο οι ενεργειακές κυρώσεις στην περίπτωση της Ρωσίας. Αλλά οι ολοκληρωμένες ιρανικού τύπου κυρώσεις είναι μια «πυρηνική» επιλογή που θα πρέπει να προορίζεται για μια πιο σκανδαλώδη ρωσική συμπεριφορά από όσο το ξεδίπλωμα ενός Anschluss στην Κριμαία. Μεταξύ άλλων, οι ολοκληρωμένες τραπεζικές και εμπορικές κυρώσεις, εάν εφαρμοστούν με επιτυχία, θα προκαλέσουν πραγματικό πόνο στους απλούς Ρώσους, όπως ακριβώς έχουν πλήξει τις ζωές των απλών Ιρανών. Και ως ένα γενικό θέμα, σε αυτή τη νέα εποχή τού οικονομικού πολέμου, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πρέπει να διατηρήσουν την μακροχρόνια αρχή τους περί αποφυγής των περιττών πληγμάτων σε πολίτες.

Οι διεθνείς κυρώσεις στο Ιράν λειτούργησαν για διάφορους λόγους. Όχι μόνο επειδή στόχευσαν στον τραπεζικό και στον πετρελαϊκό τομέα καθώς και στις δυνατότητες τού καθεστώτος, αλλά κέρδισαν επίσης ευρεία υποστήριξη στην Ευρώπη και την ευρύτερη διεθνή κοινότητα. Οι ενεργειακές κυρώσεις εφαρμόστηκαν σταδιακά με τρόπο που να μειώνονται οι επιπτώσεις τους στις παγκόσμιες αγορές. Ο προσδιορισμός των χρονικών περιθωρίων επέτρεψε στους μη Ιρανούς παραγωγούς πετρελαίου να αυξήσουν την παραγωγή τους και στα έθνη που εξαρτώντο από το ιρανικό αργό έδωσε χρόνο για να απογαλακτιστούν από αυτό. Επιπλέον, πολλοί καταλογισμοί από την IEEPA και τα Ηνωμένα Έθνη, και η ενεργός διπλωματία τού Υπουργείου Οικονομικών, είχε ήδη αλλάξει τους υπολογισμούς των ξένων για τον κίνδυνο που συνδέεται με την επιχειρηματική δραστηριότητα στο Ιράν, ακόμη και πριν οι ολοκληρωμένες τραπεζικές και εμπορικές κυρώσεις τεθούν σε πλήρη ισχύ. Στην πραγματικότητα, μεγάλο μέρος του οφέλους από τις κυρώσεις στο Ιράν ήρθε ως αποτέλεσμα της εθελοντικής απόσυρσης των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων από την χώρα, ακόμη και τη απουσία νομικού καταναγκασμού.

Οι τραπεζικές κυρώσεις κατά του Ιράν είχαν επίσης πραγματικά, νόμιμα αιχμηρά δόντια, συμπεριλαμβανομένων μεταξύ άλλων, ρυθμιστικών δράσεων που στοχεύουν την Κεντρική Τράπεζα του Ιράν και δευτεροβάθμιες κυρώσεις σε χρηματοπιστωτικά ιδρύματα εκτός των ΗΠΑ που συνέχισαν να κάνουν δουλειές με το Ιράν. Αυτά ουσιαστικά εξανάγκασαν τα διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα να επιλέξουν μεταξύ του να κάνουν δουλειές με ιρανικές τράπεζες ή με τις Ηνωμένες Πολιτείες. Για τις τράπεζες σε όλη την Ευρώπη και την Ασία, η επιλογή ήταν εύκολη. Ως αποτέλεσμα, το Ιράν έχει αποκλειστεί από όλες σχεδόν τις κανονικές οικονομικές συναλλαγές με την διεθνή κοινότητα. Σε ορισμένες περιπτώσεις, το Ιράν, αποκομμένο από το διεθνές τραπεζικό σύστημα, έχει καταφύγει σε προσφορές ανταλλαγής ειδών ή πληρωμή με εμπορεύματα όπως ο χρυσός. Αλλά όταν οι αντισυμβαλλόμενοι έχουν ανησυχίες σχετικά με το αν θα πληρωθούν μέσω των τραπεζών, γρήγορα κοιτούν προς άλλες αγορές, αντί να εμπλακούν σε μορφές εμπορίου τού δέκατου όγδοου αιώνα. Ως αποτέλεσμα, οι πραγματικοί άνθρωποι υποφέρουν καθώς τα νομίσματα υποτιμώνται, ο πληθωρισμός πετά στα ύψη και είναι αδύνατον να βρεθούν βασικά καταναλωτικά αγαθά.

Οι Ηνωμένες Πολιτείες θα μπορούσαν να προσπαθήσουν να κάνουν το ίδιο πράγμα με την Ρωσία, αλλά αυτή την στιγμή δεν είναι πολιτικά εφικτό. Κυρώσεις τύπου Ιράν θα απαιτήσουν σημαντική διεθνή υποστήριξη και μεγάλο χρονικό διάστημα. Η ενεργειακή αλληλεξάρτηση με την Ευρώπη και η ταλαιπωρία που θα μπορούσε να επιβληθεί σε απλούς Ρώσους, ως αποτέλεσμα των ολοκληρωμένων τραπεζικών κυρώσεων αποκλείουν το επίπεδο της διεθνούς στήριξης που θα ήταν αναγκαίο για να γίνουν αποτελεσματικές τέτοιου είδους κυρώσεις. Φυσικά, αν ο Πούτιν δεν σταματήσει στα σύνορα της Κριμαίας, το διεθνές κλίμα, ιδιαίτερα στην Ευρώπη, θα αλλάξει γρήγορα. Ο Πούτιν θα πρέπει να συνειδητοποιήσει ότι οι κανόνες τού παιχνιδιού τότε θα αλλάξουν επίσης - και οι Ηνωμένες Πολιτείες πρέπει να αφήσουν λυτά όλα τα σκυλιά τού οικονομικού πολέμου.

Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/141043/lee-s-wolosky/how-to-sanct...

Συνδέσεις:
[1] http://www.nytimes.com/2014/03/18/world/europe/us-imposes-new-sanctions-...
[2] http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/03/06/executive-order-bl...
[3] http://www.foreignaffairs.com/articles/55843/lee-s-wolosky/putins-plutoc...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στη διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στη διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr