Υψηλή επιφυλακή

Το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών έχει εδώ και καιρό λάβει προειδοποίηση ότι θα πρέπει να είναι σε θέση να παρέχει έγκαιρη προειδοποίηση για επικείμενες διεθνείς κρίσεις. Ήδη από το 1985, μιλώντας για την 40η επέτειο από την ίδρυση των Ηνωμένων Εθνών, ο τότε Γενικός Γραμματέας Javier Pérez de Cuéllar είχε ήδη καταλήξει στο συμπέρασμα ότι «καθώς οι κρίσεις συχνά έχουν φθάσει ενώπιον του Συμβουλίου πολύ αργά για προληπτική δράση, φαίνεται επακόλουθο ότι το Συμβούλιο θα πρέπει κάλλιστα να καθιερώσει μια διαδικασία για να κρατήσει τον κόσμο κάτω από συνεχή επισκόπηση με σκοπό τον εντοπισμό εκκολαπτόμενων αιτίων έντασης».

Στα 30 χρόνια από την έκκληση του Pérez de Cuéllar, η ιδέα ενός συστήματος έγκαιρης προειδοποίησης κέρδιζε έδαφος, με την Γενική Συνέλευση και το Συμβούλιο Ασφαλείας να εγκρίνουν πολλά ψηφίσματα για τον σκοπό αυτό.

Ωστόσο, το Συμβούλιο συνέχισε να υποαποδίδει στην πρόβλεψη και την πρόληψη των συγκρούσεων, σε μεγάλο βαθμό αυτοπεριοριζόμενο [μόνο στο] να αντιδρά [όταν υπάρχουν συγκρούσεις], πράγμα που σημαίνει μεγαλύτερο πολιτικό και οικονομικό κόστος, για να μην μιλήσουμε για ανθρώπινες ζωές που χάθηκαν. Ο προϋπολογισμός του για την διατήρηση της ειρήνης έχει διογκωθεί πάνω από τα οκτώ δισεκατομμύρια δολάρια το χρόνο, και διατηρεί πάνω από 101.000 ειρηνευτές σε 16 διαφορετικές επιχειρήσεις σε όλο τον κόσμο. Αλλά, με τον ΟΗΕ να ζορίζεται κάτω από την πίεση του να έχει να διατηρήσει πάρα πολύ ειρήνη, και με τα μέλη του Συμβουλίου να ασκούν αυστηρό έλεγχο στην ατζέντα για να προστατεύσουν τους συμμάχους τους από έλεγχο και τον Γενικός Γραμματέα απρόθυμο να επιβάλλει έλεγχο σε καταστάσεις που δικαιολογούν ανησυχία, η αντίδραση είναι το προεπιλεγμένο υποκατάστατο της πρόληψης.

Τα μέλη του Συμβουλίου Ασφαλείας είναι απίθανο να αλλάξουν τον τρόπο τους σύντομα, οπότε η επόμενη καλύτερη επιλογή είναι να το πράξει ο επόμενος Γενικός Γραμματέας.

ΚΛΗΣΗ ΚΑΘΗΚΟΝΤΟΣ

Το άρθρο 99 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών παρέχει στον Γενικό Γραμματέα την εξουσία «να εφιστά την προσοχή του Συμβουλίου Ασφαλείας σε ζητήματα που κατά την γνώμη του μπορεί να απειλήσουν την διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας». Ο Γενικός Γραμματέας Dag Hammarskjöld -ο οποίος πρώτος επικαλέστηκε επίσημα το άρθρο 99 για την αντιμετώπιση της κατάστασης στο Κονγκό το 1960- το ερμήνευσε ως ότι σημαίνει πως είχε, όπως είπε, το «καθήκον να προσπαθήσει να προβλέψει τις καταστάσεις που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε νέες συγκρούσεις ή σε σημεία έντασης και να προβεί στις κατάλληλες προτάσεις προς τις κυβερνήσεις».

Το άρθρο 99 είναι το μόνο ουσιαστικό προνόμιο που δόθηκε στον Γενικό Γραμματέα στον Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών, και θεωρείται ότι είναι κάτι σαν «πυρηνική» επιλογή. Δεν θα πρέπει να είναι, όμως. Είναι σωστό για τον επικεφαλής του ΟΗΕ να κάνει το Συμβούλιο να ακούει ό, τι χρειάζεται να ξέρει, όχι αυτό που θέλει να ακούει. Σίγουρα, αυτό δεν είναι απαραιτήτως ένα εύκολο έργο.

Ο Hammarskjöld ήταν σε θέση να ελιχθεί μεταξύ «της πλατφόρμας και του ζουρλομανδύα», όπως ο πρώην αναπληρωτής ΓΓ του ΟΗΕ, Shashi Tharoor, το έχει περιγράψει. Άλλοι δεν ήταν τόσο επιτήδειοι. Για παράδειγμα, ο Γενικός Γραμματέας Kurt Waldheim έχει περιγραφεί χλευαστικά από διπλωμάτες και δημοσιογράφους διαπιστευμένους στον ΟΗΕ το 1970 ως «επικεφαλής σερβιτόρος» επειδή περίμενε και εκτελούσε τις διαταγές των βασικών μελών.

ΜΑΘΗΜΑΤΑ ΠΟΥ ΔΕΝ ΜΑΘΕΥΤΗΚΑΝ

Το τέλος του Ψυχρού Πολέμου έμοιαζε να προσφέρει στο Συμβούλιο Ασφαλείας μια ιστορική ευκαιρία για να μετατρέψει τα λόγια σε πράξη. Κατά την πρώτη σύνοδο κορυφής του Συμβουλίου Ασφαλείας, το 1992, τα μέλη του ανέθεσαν στον Γενικό Γραμματέα να παράσχει «αναλύσεις και συστάσεις σχετικές με τους τρόπους που θα ενισχυθεί και θα γίνει πιο αποτελεσματική [...] η ικανότητα του ΟΗΕ για την προληπτική διπλωματία». Συγκεκριμένα συμφώνησαν ότι η ανάλυση και οι συστάσεις «θα μπορούσαν να καλύψουν τον ρόλο των Ηνωμένων Εθνών για τον εντοπισμό ενδεχόμενων κρίσεων και περιοχών αστάθειας».

Αλλά ποτέ δεν συνέβη, όπως επιβεβαιώνεται από δύο εκθέσεις-ορόσημο του 1999, σχετικά με τις αποτυχίες του ΟΗΕ στην Ρουάντα το 1994 και στην Σρεμπρένιτσα το 1995. Αμφότερες ανέφεραν την συνεχιζόμενη απουσία μιας ικανότητας έγκαιρης προειδοποίησης και συλλογής πληροφοριών μεταξύ των επικριτικών μαθημάτων σχετικά με την αντίδραση του ΟΗΕ σε αυτές τις συγκρούσεις. Η έκθεση για την Ρουάντα, για παράδειγμα, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ήταν «απαραίτητο τόσο το να συνεχίσει να βελτιώνεται η ικανότητα του οργανισμού να αναλύει και να ανταποκρίνεται σε πληροφορίες σχετικά με πιθανές συγκρούσεις όσο και η επιχειρησιακή ικανότητά του για προληπτική δράση». Η έκθεση, καλούσε περαιτέρω τον ΟΗΕ να «βελτιώσει την ροή των πληροφοριών προς το Συμβούλιο Ασφαλείας». Λίγο μετά την παραλαβή των εκθέσεων αυτών, ο Γενικός Γραμματέας Κόφι Ανάν θρήνησε ότι «η τραγική ειρωνεία αυτής της εποχής των ανθρωπίνων δικαιωμάτων -όπου μεγαλύτεροι αριθμοί [ατόμων] απολαμβάνουν τα ανθρώπινα δικαιώματα από όσο ίσως ποτέ άλλοτε στην ιστορία- είναι ότι έχει επανειλημμένα σκοτεινιάσει από ξεσπάσματα αδιάκριτης βίας και οργανωμένες μαζικές δολοφονίες».

Περισσότερο από μια δεκαετία αργότερα, η απουσία έγκαιρης προειδοποίησης ήταν για άλλη μια φορά ένα από τα κύρια διδάγματα της έρευνας σχετικά με τις βίαιες επιθέσεις στους τελευταίους μήνες της κυβέρνησης εναντίον των Τίγρεων Ταμίλ στην Σρι Λάνκα το 2009. Η έκθεση του 2012 επεσήμανε μια «συστημική αποτυχία» βασισμένη στην απουσία μιας «επαρκούς και κοινής αίσθησης ευθύνης για τις παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων» και μιας «συνεκτικής στρατηγικής ως απάντηση στις έγκαιρες προειδοποιήσεις και στα επακόλουθα διεθνή ανθρώπινα δικαιώματα και τις παραβιάσεις του ανθρωπιστικού δικαίου εναντίον αμάχων».

Όχι μόνο ο Γενικός Γραμματέας Ban Ki-moon δεν έθεσε το ζήτημα, όπως επιτρέπεται από το άρθρο 99, αλλά το Συμβούλιο Ασφαλείας είχε επιδιώξει να αποφύγει να εμπλακεί. Πάρα πολλά μέλη είχαν πρόθεση να μην επικρίνουν μια κυβέρνηση που διεξάγει αυτό που περιγράφεται ως πόλεμος κατά της τρομοκρατίας, ανεξάρτητα από την αύξηση του κόστους για τους αμάχους. Αναγνωρίζοντας την διπλή αποφυγή επί του θέματος, η έκθεση για την Σρι Λάνκα ζήτησε από τον Γενικό Γραμματέα να κάνει μεγαλύτερη χρήση της πρόσφατης πρωτοβουλίας για ενημερώσεις «ανίχνευσης του ορίζοντα» στο Συμβούλιο Ασφαλείας. Ωστόσο, η άνοδος και η διάλυση αυτών των ενημερώσεων αποδεικνύει ότι όσο περισσότερο άλλαζαν τα πράγματα, τόσο περισσότερο παρέμειναν τα ίδια.

ΑΝΙΧΝΕΥΣΗ ΤΟΥ ΟΡΙΖΟΝΤΑ

Μετά τους καταστροφικούς τελευταίους μήνες της σύγκρουσης στην Σρι Λάνκα, ένας αριθμός μελών του Συμβουλίου Ασφαλείας άρχισαν να κάνουν έκκληση για διαδικασίες έγκαιρης προειδοποίησης. Παίρνοντας την ηγεσία, στις 4 Νοεμβρίου 2010, το Ηνωμένο Βασίλειο κάλεσε τον B. Λιν Πάσκοε (B. Lynn Pascoe), τότε αναπληρωτή Γενικό Γραμματέα υπεύθυνο για πολιτικές υποθέσεις, να ενημερώσει τα μέλη του Συμβουλίου με άτυπες διαβουλεύσεις σχετικά με θέματα που ενδέχεται να δικαιολογούν την προσοχή στο μέλλον τους, αν όχι την ανησυχία τους.

Παρά το γεγονός ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες διέκοψαν αυτή την πρακτική κατά την διάρκεια της προεδρίας τους στο Συμβούλιο τον Δεκέμβριο του 2010, κάθε άλλο έθνος-μέλος προγραμμάτισε μια ενημέρωση ανίχνευσης του ορίζοντα κατά την διάρκεια της αντίστοιχης μηνιαίας προεδρίας του μέχρι τον Μάρτιο του 2012. Αυτό περιλάμβανε την Κίνα και την Ρωσία, καθώς και την Γαλλία και το Ηνωμένο Βασίλειο , και κάθε εκλεγμένο μέλος: Την Βοσνία και Ερζεγοβίνη, την Βραζιλία, την Κολομβία, την Γκαμπόν, την Γερμανία, την Ινδία, τον Λίβανο, την Νιγηρία, την Πορτογαλία, την Νότια Αφρική και το Τόγκο.

Από όλες τις πλευρές, χτιζόταν μια συναίνεση –μια συναίνεση που περιελάμβανε κράτη με πολύ διαφορετικές απόψεις για τον κατάλληλο ρόλο του Συμβουλίου σχετικά με την έγκαιρη προειδοποίηση. Ωστόσο, για άλλη μια φορά, οι Ηνωμένες Πολιτείες έσπασαν τον κύκλο κατά την διάρκεια της προεδρίας τους τον Απρίλιο του 2013. Αυτό ήρθε σε μια στιγμή που η κυβέρνηση Ομπάμα οικοδομούσε έναν μηχανισμό πρόληψης θηριωδιών στον Λευκό Οίκο, αλλά, παραδόξως, ήταν αρνητικά διατεθειμένη να κάνει το ίδιο ο ΟΗΕ.

Δυστυχώς, ούτε η αρμόδια υπηρεσία των Ηνωμένων Εθνών, που δεν έχει πλέον επικεφαλής τον Πάσκοε, ούτε το γραφείο του Γενικού Γραμματέα, εξέτασαν το θέμα μετά. Αντί να υπερασπιστούν την άσκηση αυτή ως εμπίπτουσα στις προνομίες του Γενικού Γραμματέα, ανέθεσαν στα μέλη του Συμβουλίου το αν θα προγραμματίσουν μια ενημέρωση. Και αντί να βελτιωθεί η ενημέρωση με μικρές διορθώσεις εδώ και εκεί, αφότου κάποια μέλη του Συμβουλίου ανέφεραν ότι δεν ήταν ιδιαίτερα χρήσιμο ή διορατικό και άλλοι παραπονέθηκαν ότι επιβάρυνε την ήδη φορτωμένη ατζέντα του Συμβουλίου, οι ενημερώσεις έγιναν η εξαίρεση και όχι ο κανόνας. Μετά τις 4 Δεκεμβρίου 2013, διακόπηκαν.

ΠΟΤΕ ΞΑΝΑ

Με τον Μπαν Κι-μουν να αναγνωρίζει στις 22 Νοεμβρίου του 2013, ότι η «σημερινή κατάσταση της προστασίας των αμάχων δεν αφήνει πολλά περιθώρια για αισιοδοξία», μια επανεκκίνηση φαινόταν απαραίτητη. Στις 17 Δεκεμβρίου του 2013, ο αναπληρωτής Γενικός Γραμματέας Jan Eliasson εισήγαγε επίσημα την πρωτοβουλία «Δικαιώματα Πρώτα» (αργότερα μετονομάστηκε σε Ανθρώπινα Δικαιώματα Πρώτα [Rights up Front]). Είπε στην Γενική Συνέλευση του ΟΗΕ ότι, «Πράγματι, είναι αδιαμφισβήτητο, και χρειάζεται επανάληψη, ότι οι σοβαρές παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων είναι η καλύτερη έγκαιρη προειδοποίηση για τις επικείμενες θηριωδίες ... Η ανάγκη για έγκαιρη δράση, και ο κρίσιμος ρόλος της έγκαιρης απόκρισης στις παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, είναι στο επίκεντρο της πρωτοβουλίας Rights up Front».

Φαινόταν να έχει δοθεί άλλη μια ευκαιρία στην έγκαιρη προειδοποίηση, αλλά η πρωτοβουλία δεν υλοποιήθηκε ποτέ σε μια ανανέωση της ανίχνευσης του ορίζοντα ή σε ενημερώσεις έγκαιρης προειδοποίησης στο Συμβούλιο λόγω της συνεχιζόμενης αντίστασης ορισμένων μελών του και την προφανή απροθυμία του Γενικού Γραμματέα να τα βάλει κάτω από τον μανδύα του άρθρου 99.

Αντ’ αυτού, η αρμόδια υπηρεσία των Ηνωμένων Εθνών προγραμμάτισε άτυπες ενημερώσεις που δεν διεξάγονται στην αίθουσα διαβουλεύσεων του Συμβουλίου Ασφαλείας ούτε συμμετέχουν σε αυτές τακτικά οι πρεσβευτές του Συμβουλίου. Εκεί που η ενημέρωση της ανίχνευσης του ορίζοντα κυριολεκτικά έφερνε ανησυχητικά θέματα στο Συμβούλιο Ασφαλείας, σε αυτές τις διαφορετικού τύπου ενημερώσεις εξαρτάτο από τα μέλη του Συμβουλίου να συμμετάσχουν. Η Γραμματεία του ΟΗΕ όντως άρχισε να εγείρει ορισμένα ανησυχητικά ζητήματα στην κατηγορία «Διάφορα» [“Any Other Business”] της ημερήσιας διάταξης του Συμβουλίου, αλλά σε μεγάλο βαθμό η ατζέντα αυτή χρησιμοποιήθηκε για ενημερώσεις σχετικά με τα θέματα που βρίσκονται ήδη στην ημερήσια διάταξη. Στην πραγματικότητα, η επιλογή «Διάφορα» υπήρχε ανέκαθεν, ακόμη και όταν ο Pérez de Cuéllar, πίσω στο 1985, κάλεσε για «μια διαδικασία για να κρατήσει τον κόσμο κάτω από συνεχή επισκόπηση». Αυτές οι εναλλακτικές λύσεις είναι πολύ μακριά από την δέσμευση του σχεδίου Rights up Front που δημιούργησε η Γραμματεία των Ηνωμένων Εθνών για να ενισχύσει τον «διάλογο και την δέσμευσή» της με το Συμβούλιο.

Παρά το γεγονός ότι τα μόνιμα μέλη του Συμβουλίου Ασφαλείας είναι κυρίως υπεύθυνα για τέτοιες οπισθοδρομήσεις, με το Ηνωμένο Βασίλειο να ηγείται των προσπαθειών για ανίχνευση του ορίζοντα και τις Ηνωμένες Πολιτείες, μαζί με την Κίνα και την Ρωσία, αντίθετές τους, όλα τα μέλη του Συμβουλίου είναι εν μέρει υπεύθυνα. Στο κάτω-κάτω, το σώμα έχει απεριόριστη ελευθερία κινήσεων για να αποφασίσει, να προσαρμόσει και να τροποποιήσει τις εσωτερικές του διαδικασίες ή να δημιουργήσει επικουρικά όργανα για την εκτέλεση των καθηκόντων του. Το όριο για την δημιουργία νέων οργάνων ή διαδικασιών είναι χαμηλότερο από όσο για τα ουσιαστικά ζητήματα: Απαιτεί οποιεσδήποτε εννέα θετικές ψήφους και δεν υπόκειται σε βέτο από ένα ή περισσότερα από τα μόνιμα μέλη.

Όπως η καταδικαστική έκθεση της Σρεμπρένιτσα το 1999 κατέληξε στο συμπέρασμα, «ο τερματισμός της σύγκρουσης δεν αποκλείει ηθικές κριτικές, αλλά τις καθιστά αναγκαίες». Αυτό δεν υποδηλώνει ότι οι ηθικές κριτικές δεν μπορεί να έχουν κάποιο κόστος. Στην πραγματικότητα, συνήθως έτσι γίνεται, καθώς τα μέρη μιας σύγκρουσης μπορεί να αντιδράσουν αρνούμενα την πρόσβαση της ανθρωπιστικής βοήθειας του ΟΗΕ σε πληγέντες ή πολιορκούμενους πολίτες ή με την διακοπή των συνομιλιών με τον ΟΗΕ συνολικά. Ωστόσο, όπως σημείωνε η έκθεση για την Σρι Λάνκα, «η τάση για βλέπουν τις επιλογές για δράση με διλημματικούς όρους συχνά κρύβει την πραγματικότητα των ευθυνών του ΟΗΕ». Αυτό συμβαίνει συνήθως όταν ο ΟΗΕ προσπαθεί να κρατήσει μια απόσταση ασφαλείας από αυτό που εκλαμβάνει ως «πολιτικό», κάτι που ερμηνεύει διασταλτικά για να συμπεριλάβει οποιαδήποτε δράση του ΟΗΕ που θα προκαλέσει επικρίσεις.

Ωστόσο, με το Συμβούλιο Ασφαλείας να παραμένει σε μεγάλο βαθμό αμελές στο να προσέξει τα διδάγματα της Ρουάντα, της Σρεμπρένιτσα και της Σρι Λάνκα, είναι ολοένα και πιο σημαντικό για τον Γενικό Γραμματέα να ανταποκριθεί στην πρόκληση. Η αποφυγή του άρθρου 99, αποκαλύπτει όχι μόνο μια πρόδηλη έλλειψη θάρρους, είναι επίσης μια παράλειψη καθήκοντος. Με λιγότερο από τέσσερις μήνες που απομένουν στην δεύτερη θητεία του Μπαν Κι-μουν, και με τον ΟΗΕ για να επιλέγει έναν νέο επικεφαλής, είναι καιρός οι υποψήφιοι να λάβουν μια στάση αρχών για την υπεράσπιση της προσφυγής στο άρθρο 99 και να μετατρέψουν την έγκαιρη προειδοποίηση και την ανίχνευση του ορίζοντα σε κάτι περισσότερο από μια ωραία υπόσχεση κάθε φορά που ο ΟΗΕ έχει να κάνει μια απολογία του τύπου «ποτέ ξανά».

Copyright © 2016 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/2016-09-19/high-alert

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition