Όταν το σύστημα αποτυγχάνει

Η χαοτική παγκόσμια ανταπόκριση στην πανδημία του κορωνοϊού έχει δοκιμάσει την πίστη ακόμη και των πιο ένθερμων διεθνιστών. Τα περισσότερα έθνη, συμπεριλαμβανομένων των πιο ισχυρών στον κόσμο, έχουν γίνει εσωστρεφή, υιοθετούν ταξιδιωτικές απαγορεύσεις, εφαρμόζουν ελέγχους στις εξαγωγές, συσσωρεύουν ή αποκρύπτουν πληροφορίες, και περιθωριοποιούν τον Παγκόσμιο Οργανισμό Υγείας (ΠΟΥ) και άλλους πολυμερείς οργανισμούς. Η πανδημία φαίνεται να έχει εμφανίσει την φιλελεύθερη τάξη και την διεθνή κοινότητα ως οράματα, ακόμη και καθώς καταδεικνύει τις τρομερές συνέπειες της παρακμής της παγκόσμιας συνεργασίας.

Πηγή: Heads of State
-----------------------------------------------------------

Πριν από έναν αιώνα, όταν η πανδημία γρίπης έπληξε έναν κόσμο που είχε υποστεί πόλεμο, υπήρχαν λίγα πολυμερή θεσμικά όργανα. Οι χώρες πολεμούσαν μόνες τους τον κοινό μικροβιακό εχθρό τους. Σήμερα, υπάρχει μια σειρά από πολυμερείς μηχανισμούς για την αντιμετώπιση παγκόσμιων καταστάσεων έκτακτης ανάγκης για την δημόσια υγεία και την αντιμετώπιση των σχετικών οικονομικών, κοινωνικών και πολιτικών επιπτώσεών τους. Όμως, η ύπαρξη τέτοιων μηχανισμών δεν εμπόδισε τα περισσότερα κράτη να ακολουθήσουν μια μονομερή προσέγγιση.

Είναι δελεαστικό να συμπεράνουμε ότι οι πολυμερείς θεσμοί -φαινομενικά θεμελιώδεις στο βασισμένο σε κανόνες διεθνές σύστημα- είναι, στην καλύτερη περίπτωση, λιγότερο αποτελεσματικοί από όσο διαφημίζονται και, στην χειρότερη περίπτωση, είναι καταδικασμένοι να αποτύχουν όταν είναι περισσότερο απαραίτητοι. Αλλά αυτό το συμπέρασμα πηγαίνει πολύ μακριά. Η αδύναμη διεθνής συνεργασία είναι μια επιλογή, όχι κάτι αναπόφευκτο.

Η θλιβερή πολυμερής αντίδραση στην πανδημία αντικατοπτρίζει, εν μέρει, τις αποφάσεις συγκεκριμένων ηγετών, ειδικά του Κινέζου προέδρου, Xi Jinping, και του προέδρου των ΗΠΑ, Donald Trump. Η συμπεριφορά τους βοηθά να εξηγηθεί γιατί ο ΠΟΥ πάλευε στα αρχικά στάδια της επιδημίας και γιατί τα φόρουμ για τον πολυμερή συντονισμό, όπως το G-7, το G-20 και το Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ, απέτυχαν να αρθούν των περιστάσεων.

Εξίσου σημαντική είναι η μοναδική πρόκληση συνεργασίας που αντιπροσωπεύει ο νέος κορωνοϊός -και η ιδιαίτερη αδυναμία του συγκεκριμένου θεσμού που είναι πιο κεντρικός στην αντιμετώπισή του. Ο ΠΟΥ έχει μια εντολή που υπερβαίνει τις δυνατότητές του. Τα κράτη-μέλη τού έχουν αναθέσει ολοένα και περισσότερα καθήκοντα ενώ περιορίζουν την ανεξαρτησία και τους πόρους του, κάνοντας τον οργανισμό έτοιμο για αποτυχία. Στον βαθμό που η διακυβέρνηση της παγκόσμιας υγείας έχει αποτύχει, έχει αποτύχει από τον σχεδιασμό της, αντικατοπτρίζοντας την αμφιθυμία των κρατών που είναι διχασμένα μεταξύ της επιθυμίας τους για αποτελεσματικούς διεθνείς θεσμούς και της επιμονής τους για ανεξάρτητη δράση.

Η πανδημία αποκάλυψε τόσο τα όρια του υπάρχοντος πολυμερούς συστήματος όσο και το τρομερό κόστος της αποτυχίας του συστήματος. Εάν η τρέχουσα κρίση κάνει τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής να καταλήξουν στο συμπέρασμα ότι η πολυμέρεια είναι καταδικασμένη και τους πείσει να προκαλέσουν το ξήλωμά της, θα προετοιμάσουν την ανθρωπότητα για καταστροφές με ακόμη μεγαλύτερο κόστος. Εάν αντ' αυτού η κρίση χρησιμεύσει ως κάλεσμα αφύπνισης -ένα κίνητρο για επένδυση σε ένα πιο αποτελεσματικό πολυμερές σύστημα- ο κόσμος θα είναι πολύ καλύτερα προετοιμασμένος όταν ενσκήψει η επόμενη παγκόσμια πανδημία, αυξάνοντας την πιθανότητα ότι οι επιταγές της συνεργασίας θα κερδίσουν έναντι των πιέσεων του ανταγωνισμού.

ΑΓΝΟΟΥΜΕΝΟΣ ΣΤΗ ΜΑΧΗ

Όταν η λεγόμενη ισπανική γρίπη κατέστρεψε τον κόσμο το 1918, η διακυβέρνηση της παγκόσμιας υγείας ήταν ακόμη στα σπάργανα. Η δημόσια υγεία υπήρξε εθνικό ή τοπικό ζήτημα μέχρι τα μέσα του 19ου αιώνα, όταν η επανάσταση στις μεταφορές βάθυνε την παγκόσμια ολοκλήρωση σε πρωτοφανή βαθμό. Το 1851, οι ευρωπαϊκές χώρες φιλοξένησαν το πρώτο Διεθνές Συνέδριο Υγιεινής, αφιερωμένο στην διαχείριση της χολέρας. Κατά τις επόμενες έξι δεκαετίες, οι κυβερνήσεις θα πραγματοποιήσουν 11 ακόμη τέτοιες διασκέψεις, διαπραγματευόμενες πολυμερείς συνθήκες για τις μολυσματικές ασθένειες και ιδρύοντας νέους διεθνείς οργανισμούς, συμπεριλαμβανομένου του Pan American Sanitary Bureau και του Office International d’Hygiène Publique.

Ωστόσο, αυτές οι ρυθμίσεις, που επικεντρώνονταν στην υγιεινή, δεν αρκούσαν για την ισπανική γρίπη. Η έλλειψη ουσιαστικού διεθνούς συντονισμού για την καταπολέμηση της πανδημίας άφησε κάθε κυβέρνηση να υπερασπίζεται μόνη τον εαυτό της. Η επιδημία έγινε γρήγορα η πιο θανατηφόρα κατάσταση έκτακτης ανάγκης για την δημόσια υγεία στην σύγχρονη εποχή, σκοτώνοντας περίπου 50 εκατομμύρια [1] ανθρώπους παγκοσμίως.

Ένα θάλαμος ασθενών από γρίπη στην Ουάσιγκτον, το 1918. Library of Congress / Harris & Ewing / Handout / Reuters
------------------------------------------------------

Μόνο τις δεκαετίες μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο οι χώρες δημιούργησαν μια ισχυρή υποδομή για την διαχείριση διεθνών υγειονομικών καταστάσεων έκτακτης ανάγκης. Ίδρυσαν εκατοντάδες πολυμερείς οργανισμούς και υπέγραψαν χιλιάδες συνθήκες για να διαχειριστούν τα κοινά διλήμματα της αυξανόμενης αλληλεξάρτησης. Ανάμεσα στα πιο εξέχοντα από τα καινούργια εργαλεία ήταν ο ΠΟΥ, ο οποίος δημιουργήθηκε ως εξειδικευμένος οργανισμός του ΟΗΕ το 1948.

Από το 2000, ο οργανισμός έχει αυξήσει σημαντικά την σημασία του, καθώς διάφορες νέες και επανεμφανιζόμενες μολυσματικές ασθένειες έχουν απειλήσει την παγκόσμια υγεία και ασφάλεια. Ο οργανισμός διαχειρίστηκε τις παγκόσμιες απαντήσεις στην επιδημία SARS το 2003, την πανδημία γρίπης H1N1 το 2009, την επιδημία του Έμπολα την περίοδο 2014–16 και την επιδημία Zika το 2015–16. Μετά το SARS, η Παγκόσμια Συνέλευση Υγείας, το διοικητικό όργανο του ΠΟΥ, ενίσχυσε τους Διεθνείς Κανονισμούς Υγείας (International Health Regulations, IHR), τις βασικές νομικές προδιαγραφές που διέπουν την κρατική συμπεριφορά όσον αφορά τις μολυσματικές ασθένειες. Οι νέοι IHR έδωσαν στον γενικό διευθυντή του ΠΟΥ την εξουσία να κηρύσσει «έκτακτη ανάγκη για την δημόσια υγεία σε διεθνές επίπεδο» και απαιτούσε από τα κράτη-μέλη να αυξήσουν τις ικανότητές τους για την αντιμετώπιση πανδημιών.

Εν τω μεταξύ, ένα ολόκληρο πολυμερές οικοσύστημα παγκόσμιων ρυθμίσεων για την δημόσια υγεία άνθισε παράλληλα με τον ΠΟΥ και τους IHR του, συμπεριλαμβανομένης της Παγκόσμιας Συμμαχίας για Εμβόλια και Εμβολιασμούς (που τώρα ονομάζεται «GAVI, the Vaccine Alliance»), της Παγκόσμιας Ατζέντας για την Ασφάλεια της Υγείας (Global Health Security Agenda), της Pandemic Emergency Financing Facility της Παγκόσμιας Τράπεζας, και των Αφρικανικών Κέντρων Ελέγχου και Πρόληψης Νοσημάτων (Africa Centers for Disease Control and Prevention). Το αποτέλεσμα είναι μια παγκόσμια υποδομή υγείας πέρα από τα πιο άγρια όνειρα των εθνικών ηγετών που αντιμετώπισαν μόνοι τους την πανδημία της γρίπης του 1918.

Εν μέσω της τρέχουσας πανδημίας, ωστόσο, οι κυβερνήσεις εγκατέλειψαν επανειλημμένα τις ευκαιρίες για διαβούλευση, από κοινού προγραμματισμό και συνεργασία, επιλέγοντας αντ' αυτών να υιοθετήσουν εθνικιστικές στάσεις που τους έθεσαν σε αντίθεση μεταξύ τους και με τον ΠΟΥ. Το αποτέλεσμα ήταν μια σχεδόν συνολική έλλειψη συνοχής της παγκόσμιας πολιτικής.

Στην Κίνα, που ήταν το αρχικό επίκεντρο της πανδημίας του κορωνοϊού, η κυβέρνηση Xi άργησε να αναφέρει το ξέσπασμα στον ΠΟΥ, και στην συνέχεια αντιστάθηκε στην πλήρη διαφάνεια [2]. Επιπλέον, το Πεκίνο αρχικά απέρριψε προσφορές από τον ΠΟΥ και τα Κέντρα Ελέγχου και Πρόληψης Νοσημάτων των ΗΠΑ (U.S. Centers for Disease Control and Prevention, CDC) για την παροχή αδήριτα απαραίτητης επιστημονικής εμπειρίας στην επιδημιολογία και τη μοριακή ιολογία. Η Κίνα ήταν επίσης αργή στο να μοιραστεί με τον ΠΟΥ δεδομένα μετάδοσης και βιολογικά δείγματα.

Εκτός της Κίνας, πολλές χώρες ανταποκρίθηκαν στον νέο κορωνοϊό εφαρμόζοντας διεθνείς ταξιδιωτικούς περιορισμούς. Στις 31 Ιανουαρίου του 2020, ο Τραμπ διέταξε τις Ηνωμένες Πολιτείες να κλείσουν σε ξένους που είχαν ταξιδέψει πρόσφατα στην Κίνα. Στις 11 Μαρτίου, χωρίς να συμβουλευτεί τους συμμάχους των ΗΠΑ, ανέστειλε απότομα τα αεροπορικά ταξίδια από την Ευρώπη προς τις Ηνωμένες Πολιτείες. Η Βραζιλία, η Ινδία, το Ισραήλ και η Ρωσία εφάρμοσαν επίσης περιορισμούς στα σύνορα που σχετίζονται με την πανδημία τον ίδιο μήνα. Άλλες χώρες, όπως η Γαλλία και η Γερμανία, απαγόρευσαν ή επέβαλαν όρια στην εξαγωγή προστατευτικού ιατρικού εξοπλισμού.

Ιδιαίτερα απογοητευτική στην παγκόσμια σκηνή ήταν η έλλειψη συντονισμένης δράσης από το G-7, το G-20 και το Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ. Οι ηγέτες του G-7, που εκπροσωπούν τις μεγαλύτερες δημοκρατίες της αγοράς στον κόσμο, δεν κατάφεραν να συναντηθούν παρά στις αρχές Μαρτίου. Ακόμα και τότε, έκαναν ελάχιστα περισσότερα από το να επισημάνουν το αντίστοιχο κλείσιμο των συνόρων τους. Αργότερα τον ίδιο μήνα, μια συνάντηση των υπουργών Εξωτερικών του G-7 διαλύθηκε με πικρία όταν οι εταίροι των Ηνωμένων Πολιτειών απέρριψαν το αίτημα της Ουάσιγκτον ώστε το τελικό ανακοινωθέν να αναφέρεται στον ιό ως «ο κορωνοϊός της Wuhan», από την κινεζική πόλη όπου ανακαλύφθηκε για πρώτη φορά.

Ο Γάλλος πρόεδρος Emmanuel Macron σε τηλεδιάσκεψη G-20 στο Παρίσι, τον Μάρτιο του 2020. Benoît Tessier / Pool / Reuters
---------------------------------------

Το G-20, το οποίο περιλαμβάνει τις πιο σημαντικές κατεστημένες και αναδυόμενες οικονομίες του κόσμου, λειτούργησε σε παρόμοιο χρονοδιάγραμμα, συγκληθέν για να συζητήσει την πανδημία για πρώτη φορά στα τέλη Μαρτίου [3], σχεδόν τρεις μήνες μετά την εμφάνισή της. Στην διαδικτυακή σύνοδο κορυφής τους, τα μέρη απέρριψαν αιτήματα του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου για διπλασιασμό των πόρων του και αναστολή των υποχρεώσεων του χρέους των φτωχών εθνών. (Έκτοτε ανέστειλαν [4] τις πληρωμές εξυπηρέτησης του χρέους των χωρών χαμηλού εισοδήματος.)

Τέλος, το Συμβούλιο Ασφαλείας παρέλειψε να δράσει [5]. Η Κίνα, η οποία κατείχε την εκ περιτροπής προεδρία του Συμβουλίου Ασφαλείας τον Μάρτιο, το εμπόδισε να εξετάσει οποιοδήποτε ψήφισμα σχετικά με την πανδημία, υποστηρίζοντας ότι τα θέματα δημόσιας υγείας δεν εμπίπτουν στο πεδίο της «γεωπολιτικής» του συμβουλίου. (Αυτό είναι προφανώς αναληθές: για παράδειγμα, το 2014, το σώμα ενέκρινε το ψήφισμα 2177 [6], ορίζοντας την επιδημία του Έμπολα της Δυτικής Αφρικής ως «απειλή για την διεθνή ειρήνη και ασφάλεια»).

Η πιο υποσχόμενη πολυμερής πρωτοβουλία είχε και τους λιγότερους πόρους. Στις 25 Μαρτίου, ο Γενικός Γραμματέας του ΟΗΕ, Antonio Guterres, ξεκίνησε ένα σχέδιο ανθρωπιστικής αντίδρασης [7] για τον μετριασμό των επιπτώσεων του κορωνοϊού σε εύθραυστα και καταστρεμμένα από τον πόλεμο κράτη, τα οποία φιλοξενούν περίπου ένα δισεκατομμύριο ανθρώπους και την πλειονότητα των φτωχών του κόσμου, καθώς και τους περισσότερους από τα 70 εκατομμύρια πρόσφυγες και εσωτερικά εκτοπισμένους. Ωστόσο, με προϋπολογισμό μόλις 2 δισεκατομμυρίων δολαρίων σε κονδύλια του ΟΗΕ, αυτό το σχέδιο είχε χρηματοδότηση μικρότερη από το ένα χιλιοστό όσων είχαν αφιερώσει οι Ηνωμένες Πολιτείες στην εγχώρια ανταπόκρισή τους μέχρι τις αρχές Μαΐου.

ΠΡΩΤΑΡΧΙΚΑ ΕΝΣΤΙΚΤΑ

Τέτοιες αδυναμίες ώθησαν τους παρατηρητές να συμπεράνουν ότι η αποτυχία είναι αναπόφευκτη -ότι σε περιόδους κρίσης, οι πολίτες θα κοιτάξουν τους δικούς τους ηγέτες, και οι κυβερνήσεις θα φροντίσουν τους δικούς τους πολίτες σε βάρος των παγκόσμιων ανησυχιών. Ωστόσο, το ιστορικό άλλων κρίσεων τα τελευταία χρόνια, ειδικά η τελευταία παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση, υποδηλώνει ότι τα κυρίαρχα κράτη είναι αρκετά ικανά να συντονίσουν τις απαντήσεις σε κοινές παγκόσμιες προκλήσεις, υπό την προϋπόθεση ότι οι ηγέτες τους θα έχουν μια φωτισμένη άποψη για τα μακροπρόθεσμα εθνικά συμφέροντα των χωρών τους.

Το 2008–9, πρώτα ο πρόεδρος των ΗΠΑ Τζορτζ Μπους [ο νεότερος] και έπειτα ο πρόεδρος Μπαράκ Ομπάμα ηγήθηκαν της διεθνούς συνεργασίας για την παγκόσμια πιστωτική κρίση, βοηθώντας την αποτροπή της καθόδου του κόσμου σε μια άλλη Μεγάλη Ύφεση. Ο Μπους συγκάλεσε την πρώτη συνάντηση των ηγετών [8] του G-20 τον Νοέμβριο του 2008. Η ομάδα συναντήθηκε δύο φορές το 2009, τον πρώτο χρόνο του Ομπάμα στην εξουσία, συντονίζοντας μαζικά πακέτα τόνωσης για την αποκατάσταση της παγκόσμιας ρευστότητας, επεκτείνοντας τους πόρους και τις εντολές του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου και της Παγκόσμιας Τράπεζας, και αποφεύγοντας το είδος των διακριτικών εμπορικών και νομισματικών πολιτικών που είχαν κατακερματιστεί και αποδυναμώσει την παγκόσμια οικονομία στις αρχές της δεκαετίας του 1930. Το μάθημα είναι σαφές: οι πολυμερείς θεσμοί είναι ό,τι τους κάνουν τα κράτη και οι ηγέτες τους.

Ο Γενικός Διευθυντής του ΠΟΥ, Tedros Ghebreyesus, σε μια διαδικτυακή συνέντευξη Τύπου, τον Μάρτιο του 2020. Zheng Huansong / Xinhua News Agency / eyevine
-------------------------------------------------------

Ο αείμνηστος Ρίτσαρντ Χόλμπρουκ, κατά την διάρκεια της θητείας του ως πρεσβευτής των ΗΠΑ στον ΟΗΕ, έκανε μια παρόμοια επισήμανση επικρίνοντας την τεμπέλικη συνήθεια να τιμωρείται ο ΟΗΕ για αποτυχίες της πολυμέρειας. Μια τέτοια κριτική, είπε ο Χόλμπρουκ, μοιάζει με το να «κατηγορείται το [στάδιο] Madison Square Garden όταν χάνουν οι Knicks». Ακόμα και κατά την διάρκεια των κρίσεων, οι διεθνείς θεσμοί δεν εμπλέκονται αυτόνομα στην δράση. Πρέπει να ενθαρρυνθούν από τα κράτη-μέλη τους, τα οποία κρατούν πάντοτε το μαστίγιο. Οι γραμματείες των πολυμερών οργανισμών μπορούν να αναλάβουν κάποια πρωτοβουλία, αλλά το πράττουν πάντα υπό περιορισμούς, ως πράκτορες των κρατικών Αρχών τους. Στον βαθμό που υπάρχει παγκόσμια διακυβέρνηση, τα κράτη -ειδικά οι μεγάλες δυνάμεις- παραμένουν οι πραγματικοί κυβερνήτες.

Δυστυχώς, ισχυρές χώρες όπως οι Ηνωμένες Πολιτείες και η Κίνα απέτυχαν να διαδραματίσουν αυτόν τον ζωτικό ηγετικό ρόλο κατά την διάρκεια της κρίσης του κορωνοϊού. Σύμφωνα με την προηγούμενη ρητορική και τις ενέργειές του, ο Τραμπ ακολούθησε τα «Πρώτα η Αμερική» ένστικτά του και υιοθέτησε μια εθνικιστική απάντηση στην πανδημία, χαρακτηρίζοντας την COVID-19, την ασθένεια που προκαλείται από τον νέο κορωνοϊό, όχι ως απειλή για την παγκόσμια δημόσια υγεία αλλά ως επίθεση κατά της εθνικής κυριαρχίας των Ηνωμένων Πολιτειών και της ασφάλειας των πολιτών τους. Όπως όταν ασχολήθηκε με το θέμα των μεταναστών και των προσφύγων, η πρώτη του παρόρμηση ήταν να αυστηροποιήσει τα σύνορα των ΗΠΑ ενάντια σε αυτό που επέμενε να αποκαλεί «ξένο» ή «κινέζικο» ιό [9]. Δεν υπήρχε καμία αίσθηση στην αντίδραση του Τραμπ ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες είχαν οποιαδήποτε ευθύνη να ξεκινήσουν ή ακόμη και να συμμετάσχουν σε μια συλλογική παγκόσμια απάντηση.

Εν τω μεταξύ, οι Κινέζοι ηγέτες αρνήθηκαν να συνεργαστούν με τους ομολόγους τους στο G-20 και τον ΟΗΕ, επειδή φοβούνταν την έκθεση και την αμηχανία. Οι διαβουλεύσεις στο Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ, ειδικότερα, θα αποκάλυπταν την έλλειψη διαφάνειας της Κίνας όσον αφορά τον χειρισμό της αρχικής έξαρσης [της επιδημίας], καθώς και την εκστρατεία της για παραπληροφόρηση σχετικά με την προέλευση του ιού, οξύνοντας την διεθνή κριτική και απογοητεύοντας τα γεωπολιτικά σχέδια του Κινεζικού Κομμουνιστικού Κόμματος. Η επιθυμία της Κίνας να αποφύγει αυτά τα αποτελέσματα και η έγνοια των Ηνωμένων Πολιτειών να εκθέσουν την κινεζική ψευδολογία εμπόδισε το Συμβούλιο Ασφαλείας να εγκρίνει ένα ισχυρό ψήφισμα για τον κορωνοϊό, που θα είχε την δεσμευτική δύναμη του διεθνούς δικαίου, επιτρέποντάς του να μειώσει τα πολιτικά εμπόδια προς την συνεργασία.

Σε έναν πιο κοσμοπολίτικο κόσμο, άλλοι ηγέτες ίσως θα μπορούσαν να έχουν γεμίσει το κενό που άφησε η αμέλεια της Ουάσιγκτον και η συκοφαντία του Πεκίνου. Αλλά αυτός δεν είναι ο κόσμος στον οποίο διαμορφώθηκε η κρίση. Κατά τα τελευταία δώδεκα χρόνια, ο ανταγωνισμός των μεγάλων δυνάμεων έχει αυξηθεί και η τύχη της δημοκρατίας έχει εξασθενίσει. Ο αυξανόμενος λαϊκισμός και ο εθνικισμός [10] έχουν αποδυναμώσει τα εγχώρια θεμέλια για πολυμερή συνεργασία ενδυναμώνοντας τους αυταρχικούς δεσπότες και αποδυναμώνοντας την δημόσια υποστήριξη για τον φιλελεύθερο διεθνισμό. Η παγκόσμια δημόσια υγεία, από καιρό μονωμένη από την γεωπολιτική αντιπαλότητα και την εθνικιστική δημαγωγία, έγινε ξαφνικά ένα πεδίο πολιτικής μάχης, εξουδετερώνοντας την παγκόσμια απάντηση στην πανδημία.

Ο Tedros και ο Xi στο Πεκίνο, στην Κίνα, τον Ιανουάριο του 2020. Ju Peng / Xinhua News Agency / eyevine
----------------------------------------------------

Η επιδημιολογική δυναμική έχει επίσης δυσκολέψει την συνεργασία. Σε αντίθεση με την παγκόσμια οικονομική κρίση, η οποία έπληξε τις περισσότερες χώρες περίπου την ίδια στιγμή, ο ιός εξαπλώθηκε σταδιακά και άνισα. Ο ΠΟΥ κήρυξε [11] τον κορωνοϊό ως πανδημία στις 11 Μαρτίου 2020, αλλά ακόμη και σήμερα, η εξάπλωση και τα αποτελέσματα της μετάδοσης ποικίλλουν πολύ από χώρα σε χώρα. Αυτό έχει εμποδίσει τον συντονισμό των πολιτικών, καθώς οι εθνικές και οι υποεθνικές Αρχές έχουν ανταποκριθεί στο συνεχώς μεταβαλλόμενο επίκεντρο της επιδημίας με το να υιοθετήσουν πολιτικές που αντικατοπτρίζουν πολύ διαφορετικές βραχυπρόθεσμες εκτιμήσεις απειλών.

Οι μολυσματικές ασθένειες προκαλούν πολύ μεγαλύτερο φόβο από τις περισσότερες άλλες διεθνείς απειλές, ενισχύοντας τα πρωταρχικά ένστικτα για την επιβολή εμποδίων και την οπισθοχώρηση σε μικρότερες ομάδες, αντιστρατευόμενες έτσι τις πολυμερείς αντιδράσεις. Οι πανδημίες μπορεί να είναι διακρατικές, αλλά καταπολεμούνται πρωτίστως εντός των εθνικών δικαιοδοσιών, από τοπικές κοινότητες που επιδιώκουν να προστατευθούν.

ΚΑΝΟΝΕΣ ΚΑΙ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΙ

Η επίμονη αδυναμία του ΠΟΥ ήταν ένα ιδιαίτερο εμπόδιο στην αποτελεσματική πολυμερή κινητοποίηση κατά του κορωνοϊού. Ο ΠΟΥ είναι ένα ανεκτίμητο αποθετήριο επιστημονικής εμπειρογνωμοσύνης, σημείο εστίασης για την παγκόσμια παρακολούθηση των ασθενειών, και υπέρμαχος του ανθρώπινου δικαιώματος στην υγεία. Έχει βοηθήσει στην εξάλειψη πολλών ασθενειών -κυρίως της ευλογιάς- και έβαλε άλλες, όπως η πολιομυελίτιδα, στην γωνία. Τόνισε επίσης την αυξανόμενη απειλή από μη μεταδοτικές ασθένειες της σχετικής ευημερίας, όπως η παχυσαρκία και ο διαβήτης.

Ωστόσο, ο ΠΟΥ παραμένει βαθιά ελαττωματικός, πληττόμενος από πολλαπλές θεσμικές ελλείψεις που παρεμποδίζουν την ικανότητά του να συντονίζει μια πανδημική αντίδραση. Η ευθύνη [για αυτά τα αρνητικά] ανήκει εν μέρει στους μεγαλύτερους χρηματοδότες του ΠΟΥ, συμπεριλαμβανομένων των Ηνωμένων Πολιτειών, του Ηνωμένου Βασιλείου, της Γερμανίας και της Ιαπωνίας, καθώς και μεγάλων φιλανθρωπικών οργανώσεων, όπως το Ίδρυμα Bill & Melinda Gates, που έχουν πιέσει τον οργανισμό να επεκτείνει την ατζέντα του χωρίς να παρέχουν ανάλογους πόρους, ενώ παράλληλα προορίζουν ένα αυξανόμενο μερίδιο του προϋπολογισμού του για την αντιμετώπιση επιλεγμένων ασθενειών και όχι για την υποστήριξη των ικανοτήτων για μια ισχυρή δημόσια υγεία στα κράτη-μέλη. Τα γραφειοκρατικά εμπόδια –όπως μια αδύναμη αλυσίδα διοίκησης, μια αναποφάσιστη ανώτερη ηγεσία, και η έλλειψη λογοδοσίας– έχουν επίσης περικόψει τις επιδόσεις του οργανισμού.

Η απροσδόκητη απάντηση του ΠΟΥ [12] στο ξέσπασμα του Έμπολα στην Δυτική Αφρική το 2014 αποκάλυψε πολλές από αυτές τις ελλείψεις. Μια ανεξάρτητη επιτροπή αναθεώρησης αποδίδει την κακή απόδοση του ΠΟΥ στις σακατευτικές περικοπές του προϋπολογισμού του, στην ανεπάρκεια του προσωπικού και της υλικοτεχνικής ικανότητας που μπορούν να αναπτυχθούν [στις περιοχές που έχουν ανάγκη], καθώς και την αποτυχία καλλιέργειας σχέσεων με άλλους οργανισμούς του ΟΗΕ, τον ιδιωτικό τομέα, και μη κυβερνητικούς οργανισμούς. Ελπίζοντας να διορθώσει ορισμένα από αυτά τα ελαττώματα, η Παγκόσμια Συνέλευση Υγείας ενέκρινε την δημιουργία [13] μιας νέας παγκόσμιας δύναμης εργασίας έκτακτης ανάγκης για την υγεία και ενός μικρού ταμείου έκτακτης ανάγκης για ταχεία αντίδραση. Καμία μεταρρύθμιση δεν επέλυσε τα βαθύτερα διαρθρωτικά προβλήματα του ΠΟΥ, τα οποία ο κορωνοϊός έχει εκθέσει ξανά.

Το μεγαλύτερο εμπόδιο στην επιτυχία του ΠΟΥ είναι η αποτυχία των κρατών-μελών του να συμμορφωθούν πλήρως με τους IHR. Μετά την κρίση του SARS, στην οποία η Κίνα και άλλες χώρες είτε αρνήθηκαν είτε παραμέλησαν να αναφέρουν εγκαίρως και με διαφάνεια τα επιδημιολογικά δεδομένα, η Παγκόσμια Συνέλευση Υγείας αναθεώρησε τους IHR. Οι νέοι κανονισμοί ενίσχυσαν τις ικανότητες παρακολούθησης του ΠΟΥ, εξουσιοδότησαν τον γενικό διευθυντή του να κηρύσσει κατάσταση έκτακτης ανάγκης και απαιτούσε από όλα τα κράτη-μέλη να αναπτύξουν και να διατηρήσουν ελάχιστες βασικές δυνατότητες για την πρόληψη, τον εντοπισμό και την ανταπόκριση σε εστίες νόσων.

Η πανδημία του κορωνοϊού αποκάλυψε πόσο το κράτη-μέλη εξακολουθούν να αντιστέκονται στο να εφαρμόσουν τις δεσμεύσεις τους και πόσο λίγη επιρροή έχει ο ΠΟΥ στο να διασφαλίσει ότι το πράττουν. Δεκαπέντε χρόνια μετά την αναθεώρηση των IHR, λιγότερες από τις μισές χώρες συμμορφώνονται, και πολλά έθνη εξακολουθούν να στερούνται ακόμη και στοιχειώδους παρακολούθησης και εργαστηριακών ικανοτήτων για την ανίχνευση εστιών. Δεδομένου ότι οι εθνικές κυβερνήσεις επιτρέπεται να αυτοαξιολογούνται και να αναφέρουν την πρόοδό τους στην εφαρμογή των κανονισμών, η λογοδοσία είναι ελάχιστη.

Ακόμα πιο ενοχλητικό, οι αναθεωρημένοι IHR περιλαμβάνουν ένα τεράστιο κενό που επιτρέπει στα κράτη να αποστατούν κατά την διάρκεια μιας έκτακτης ανάγκης. Οι χώρες μπορούν να επιβάλουν μέτρα έκτακτης ανάγκης που αποκλίνουν από τις κατευθυντήριες γραμμές του ΠΟΥ, εφόσον πιστεύουν ότι αυτά θα έχουν καλύτερα αποτελέσματα, υπό την προϋπόθεση ότι θα αναφέρουν τα σχέδιά τους εντός 48 ωρών από την εφαρμογή τους. Στις πρώτες απαντήσεις τους στον κορωνοϊό, οι κυβερνήσεις χρησιμοποίησαν επανειλημμένα αυτή την ρήτρα για να επιβάλουν κλείσιμο συνόρων, απαγορεύσεις ταξιδιών, περιορισμούς στις βίζες, και καραντίνες σε υγιείς επισκέπτες, ανεξάρτητα από το εάν αυτά τα μέτρα είχαν την έγκριση του ΠΟΥ ή οποιαδήποτε επιστημονική βάση. Πολλοί δεν ενοχλούνταν καν για να ενημερώσουν τον ΠΟΥ, αναγκάζοντάς τον να συγκεντρώνει πληροφορίες από πηγές μέσων ενημέρωσης και υποχρεώνοντας τον γενικό διευθυντή του, Tedros Adhanom Ghebreyesus, να στείλει επιστολές που υπενθυμίζουν στα κράτη-μέλη τις υποχρεώσεις τους.

Η πανδημία έχει επίσης υπογραμμίσει τα ελαττώματα στην διαδικασία του ΠΟΥ για την κήρυξη έκτακτης ανάγκης. Μόλις στις 30 Ιανουαρίου 2020, ο ΠΟΥ τελικά καθόρισε [14] την εξάπλωση του νέου κορωνοϊού ως παγκόσμια κατάσταση έκτακτης ανάγκης, αφού πολλές χώρες είχαν κλείσει τα σύνορά τους και προσγείωσαν εμπορικά αεροσκάφη. Εκτός από το να επικρίνουν τον οργανισμό για καθυστέρηση, οι σχολιαστές περιφρόνησαν την δυαδική, «όλα ή τίποτα» προσέγγιση του ΠΟΥ στις προειδοποιήσεις, κάνοντας έκκληση για ένα πιο κλιμακωτό φάσμα ειδοποιήσεων.

Το πιο σημαντικό, η κρίση του κορωνοϊού έχει αποκαλύψει την έλλειψη πρωτοκόλλων για να διασφαλίσει ότι όλα τα έθνη έχουν πρόσβαση σε εμβόλια. Σε εξάρσεις στο παρελθόν, πλούσιες χώρες όπως η Αυστραλία, ο Καναδάς και οι Ηνωμένες Πολιτείες είχαν συσσωρεύσει εμβόλια για εγχώρια χρήση. Αυτό συνεχίζεται και σήμερα. Τον Μάρτιο, ο Τραμπ προσπάθησε και απέτυχε [15] να αποκτήσει αποκλειστική πρόσβαση για τις ΗΠΑ σε ένα πιθανό εμβόλιο κορωνοϊού που βρισκόταν υπό ανάπτυξη στην Γερμανία. Ακόμα και αν οι κυβερνήσεις δεν συσσωρεύουν εμβόλια, θα υπάρξουν εκτεταμένες ανισότητες όσον αφορά την πρόσβαση και την ικανότητα διανομής.

Τέλος, η πανδημία ήγειρε το φάσμα ότι ορισμένα έθνη ενδέχεται να αρνηθούν να μοιραστούν δείγματα ιών, χρησιμοποιώντας ως δικαιολογία τους το «Πρωτόκολλο της Ναγκόγια για την Πρόσβαση και την Κατανομή Ωφελειών» (Nagoya Protocol on Access and Benefit-Sharing) [16]. Το πρωτόκολλο, μια διεθνής συμφωνία που εγκρίθηκε το 2010 και έχει επικυρωθεί από περισσότερες από 120 χώρες, εξυπηρετεί μια αξιόλογη λειτουργία: παραχωρεί στα έθνη την κυριαρχία επί των βιολογικών τους πόρων. Αλλά η εφαρμογή του στα ανθρώπινα παθογόνα είναι μια προφανής διαστρέβλωση αυτού του στόχου. Κατά την διάρκεια της πανδημίας της γρίπης των πτηνών την περίοδο 2005–7, η Ινδονησία αντιστάθηκε στο να μοιράζεται δείγματα ιών, επικαλούμενη την λανθασμένη έννοια της «ιικής κυριαρχίας». Το Πρωτόκολλο της Ναγκόγια αυξάνει την πιθανότητα ότι οι χώρες θα ενεργήσουν παρόμοια σήμερα, διακινδυνεύοντας απαράδεκτες καθυστερήσεις στην επιστημονική ανάλυση νέων ιών και στην ανάπτυξη εμβολίων διάσωσης για να σταματήσουν οι πανδημίες.

ΥΠΟΚΛΙΝΟΜΕΝΟΙ ΣΤΗΝ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ

Μετά από αυτήν την πανδημία, κάποιος μπορεί να αναμένει αυξανόμενες εκκλήσεις για διαπραγμάτευση των IHR, για ενίσχυση της εξουσίας του ΠΟΥ, και για αύξηση των υποχρεώσεων των κρατών-μελών του οργανισμού. Ωστόσο, κάτι τέτοιο θα ήταν επικίνδυνο στο τρέχον λαϊκιστικό κλίμα. Οι κυβερνήσεις θα μπορούσαν να αδράξουν την ευκαιρία να ανακτήσουν ακόμη περισσότερα προνόμια κυριαρχίας, αποδυναμώνοντας τα νομικά θεμέλια για μια συντονισμένη παγκόσμια αντίδραση σε μια κατάσταση έκτακτης ανάγκης για την δημόσια υγεία.

Καθ' όλη την διάρκεια της πανδημίας, ο ΠΟΥ έχει στραφεί προς τα πίσω για να ευνοήσει τους σημαντικούς αλλά δύσκολους εταίρους -καμία έκπληξη δεδομένης της ασυμμετρίας ισχύος μεταξύ του οργανισμού και των μεγάλων κρατικών δωρητών. Βασιζόμενος στα δεδομένα και στην συνεργασία της Κίνας για την καταπολέμηση της πανδημίας, ο Tedros το πήγε εξαιρετικά μακριά στις αρχές του 2020 για να κολακέψει τον Xi και να καθησυχάσει τις κινεζικές ευαισθησίες.

Ένας διαδηλωτής κατά του lockdown στο Χάρισμπουργκ της Πενσυλβάνια, τον Μάιο του 2020. Jonathan Ernst / Reuters
-----------------------------------------------------------

«Επιτρέψτε μου να είμαι σαφής: αυτή η δήλωση [έκτακτης ανάγκης] δεν αποτελεί ψήφο μη εμπιστοσύνης στην Κίνα», επέμεινε ο γενικός διευθυντής στις 30 Ιανουαρίου. «Με πολλούς τρόπους, η Κίνα θέτει πραγματικά ένα νέο πρότυπο για την αντιμετώπιση της επιδημίας», είπε, πλειοδοτώντας. «Δεν είναι υπερβολή». Στην πραγματικότητα ήταν μια τεράστια υπερβολή, δεδομένου του πώς η Κίνα κακοδιαχειρίστηκε τα πρώτα στάδια της επιδημίας. Πολλοί επικριτές επιτίμησαν τον Tedros, χαρακτηρίζοντάς τον ως «ενεργοποιητή» (“enabler”) του Πεκίνου [17].

Ωστόσο, η δουλοπρέπεια του ΠΟΥ δεν περιορίστηκε στην προσέγγισή του ως προς την Κίνα. Ο οργανισμός έχει επίσης αποφύγει σε μεγάλο βαθμό το να επικρίνει άμεσα τις Ηνωμένες Πολιτείες, τον μεγαλύτερο δωρητή του. Το αντίστροφο, περιττό να πούμε, δεν ήταν αλήθεια. Σε συνέντευξη Τύπου στις 7 Απριλίου, ο Τραμπ στοχοποίησε τον ΠΟΥ [18] για να εκτρέψει την προσοχή από την κακή ανταπόκριση της διοίκησής του στην επιδημία. Κατηγόρησε ψευδώς τον οργανισμό ότι δήλωσε τον Ιανουάριο πως ο κορωνοϊός δεν ήταν «μεγάλη υπόθεση», και υποσχέθηκε να «αναστείλει» την οικονομική υποστήριξη των ΗΠΑ προς τον διεθνή οργανισμό. Ο Τέντρος αντέδρασε, αλλά πάντα τόσο απαλά και πλαγίως, προτρέποντας όλα τα κράτη-μέλη της ΠΟΥ να αποφύγουν την «πολιτικοποίηση» [19] της απόκρισης στον κορωνοϊό. Δεν αναφέρθηκε άμεσα ούτε στον Τραμπ ούτε στις Ηνωμένες Πολιτείες. Για τους διεθνείς θεσμούς, φαίνεται ότι η υποτακτικότητα είναι ένας άλλος τρόπος υποκλίσεως στην πραγματικότητα.

ΔΩΣΕ ΚΑΙ ΘΑ ΛΑΒΕΙΣ

Τους επόμενους μήνες, ο ΠΟΥ και άλλοι πολυμερείς θεσμοί έλαβαν ορισμένα ουσιαστικά μέτρα για να περιορίσουν την πανδημία και να μετριάσουν τα οικονομικά της χτυπήματα. Ο ΠΟΥ χρησίμευσε ως κύρια πηγή εμπειρογνωμοσύνης για τον ιό, έστειλε ομάδες σε πληγείσες χώρες, βοήθησε τα φτωχά έθνη να αναπτύξουν τις υγειονομικές ικανότητές τους, προώθησε την παγκόσμια επιστημονική συνεργασία, καταπολέμησε την παραπληροφόρηση, και συνέχισε να προωθεί τους IHR. Ταυτόχρονα, διαμόρφωσε τις απαντήσεις δεκάδων άλλων οργανισμών του ΟΗΕ και συνδεδεμένων οργανισμών, όπως ο Διεθνής Οργανισμός Πολιτικής Αεροπορίας (International Civil Aviation Organization), ο Παγκόσμιος Οργανισμός Τουρισμού, ο Οργανισμός Προσφύγων των Ηνωμένων Εθνών, το Πρόγραμμα Ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών (UN Development Program), το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, η Παγκόσμια Τράπεζα και πολλοί, πολλοί περισσότεροι.

Αλλά ένας πραγματικά εξουσιοδοτημένος ΠΟΥ θα μπορούσε να έχει κάνει περισσότερα. Με ενισχυμένες πολιτικές δυνάμεις και έναν πιο ευέλικτο προϋπολογισμό, ο οργανισμός θα μπορούσε να ηγηθεί μιας συνεκτικής πολυμερούς αντίδρασης στην πανδημία, να πείσει τα έθνη να εναρμονίσουν το κλείσιμο των συνόρων και τους ταξιδιωτικούς περιορισμούς τους, να ντροπιάσει αυτούς που καθυστερούν να εκπληρώσουν τις δεσμεύσεις τους βάσει των IHR, και να χρησιμοποιήσει σημαντικούς πόρους και προσωπικό στο μεταβαλλόμενο επίκεντρο της πανδημίας. Το κύριο εμπόδιο σε αυτό το αποτέλεσμα, και ο λόγος για την με τυχαίο τρόπο παγκόσμια απάντηση, ήταν η επίμονη αμφιθυμία που αισθάνονται όλες οι χώρες, ιδιαίτερα οι μεγάλες δυνάμεις, έναντι της διακυβέρνησης της παγκόσμιας υγείας. Όλες οι κυβερνήσεις μοιράζονται ένα θεμελιώδες ενδιαφέρον για ένα πολυμερές σύστημα που να μπορεί να ανταποκριθεί γρήγορα και αποτελεσματικά ώστε να σταματήσει τις πιθανές πανδημίες άμεσα. Είναι λιγότερο ενθουσιώδεις για την ανάθεση οποιασδήποτε εξουσίας τους στον ΠΟΥ, που να του επιτρέπει να περιορίσει την ελευθερία δράσης τους, ή να του δώσει τις εξουσίες και τις δυνατότητες που χρειάζεται για να συντονίσει μια πανδημική αντίδραση.

Ένα μάθημα που θα προκύψει από την πανδημία της [ασθένειας] COVID-19 είναι ότι η πολυμερής συνεργασία μπορεί να φαίνεται τρομερά αφηρημένη, έως ότου πραγματικά την χρειαστείς -είτε στηριχτείς σε αυτήν για να ισοπεδώσεις την καμπύλη μιας επιδημίας, να διασφαλίσεις την ασφάλεια των αεροπορικών ταξιδιών, να προστατεύσεις τους εκτοπισμένους, είτε για να αποτρέψεις μια ακόμα παγκόσμια οικονομική κατάρρευση. Ένα άλλο, πιο δύσκολο μάθημα είναι ότι το πολυμερές σύστημα δεν είναι μια αυτορυθμιζόμενη, αυτόνομη μηχανή που ξεκινά να δρα όποτε χρειάζεται. Καμία ποσότητα τεχνοκρατικής ειδικότητας ή θεσμικής μεταρρύθμισης δεν μπορεί να αντισταθμίσει την τρέχουσα έλλειψη πολιτικής κατεύθυνσης και διαρκούς ηγεσίας σε αυτό το σύστημα. Τα εξέχοντα κράτη-μέλη πρέπει να είναι σοφοί ευεργέτες του πολυμερούς συστήματος εάν θέλουν να είναι και ωφελημένα από αυτό.

*Το δοκίμιο αυτό έχει δημοσιευθεί στο τεύχος αριθ. 68 (Φεβρουάριος - Μάρτιος 2021) του Foreign Affairs The Hellenic Edition.

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.cdc.gov/flu/pandemic-resources/reconstruction-1918-virus.html
[2] https://www.theatlantic.com/politics/archive/2020/04/world-health-organi...
[3] https://www.cnn.com/2020/03/26/politics/g20-donald-trump-videoconference...
[4] https://www.bbc.com/news/business-52292249
[5] https://www.nytimes.com/2020/04/02/world/americas/coronavirus-united-nat...
[6] https://undocs.org/S/RES/2177%20(2014)
[7] https://qz.com/1824519/un-asks-for-2-billion-to-help-poorest-countries-f...
[8] https://www.nytimes.com/2008/11/16/business/worldbusiness/16summit.html
[9] https://www.cnn.com/2020/03/11/politics/coronavirus-trump-foreign-virus/...
[10] https://www.ft.com/content/4faf6c4e-1d84-11e9-b2f7-97e4dbd3580d
[11] https://time.com/5791661/who-coronavirus-pandemic-declaration/
[12] https://www.who.int/csr/resources/publications/ebola/report-by-panel.pdf...
[13] https://www.who.int/dg/speeches/2015/68th-wha/en/
[14] https://www.nytimes.com/2020/01/30/health/coronavirus-world-health-organ...
[15] https://www.politico.eu/article/germany-confirms-that-donald-trump-tried...
[16] http://www.cbd.int/abs/nagoya-protocol/signatories/
[17] https://www.washingtonpost.com/opinions/global-opinions/china-cant-fight...
[18] https://www.cnbc.com/2020/04/07/trump-blames-who-for-getting-coronavirus...
[19] https://www.npr.org/sections/coronavirus-live-updates/2020/04/08/8299447...

Copyright © 2020 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2020-06-09/when-system-fails

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition