Νέα αμερικανική στρατηγική για τις κυρώσεις

Το πρωί της Κυριακής, 27 Φεβρουαρίου, η υπουργός Οικονομικών των ΗΠΑ, Janet Yellen, κάθισε στριμωγμένη σε ένα ασφαλές δωμάτιο με μια ομάδα άλλων ανώτερων αξιωματούχων του Υπουργείου Οικονομικών -συμπεριλαμβανομένου και εμού- για να συζητήσει μια σειρά έκτακτων οικονομικών και χρηματοοικονομικών μέτρων κατά της Ρωσικής Ομοσπονδίας. Λίγες μέρες νωρίτερα, η Ρωσία είχε εισβάλει στην Ουκρανία, μια κατάφωρη και βίαιη παράβαση του διεθνούς δικαίου. Κατόπιν εντολής του προέδρου των ΗΠΑ, Τζο Μπάιντεν, το Υπουργείο Οικονομικών είχε ήδη επιβάλει κυρώσεις πλήρους αποκλεισμού σε ορισμένες από τις μεγαλύτερες τράπεζες της Ρωσίας, είχε θέσει σε εφαρμογή ελέγχους εξαγωγών σε όλη την Ρωσία για ευαίσθητες τεχνολογίες, είχε επιβάλει κυρώσεις σε μια σειρά ρωσικών ελίτ, και είχε αποφασίσει ότι οποιαδήποτε ρωσική εταιρεία χρηματοοικονομικών υπηρεσιών θα μπορούσε να αποτελέσει στόχο περαιτέρω κυρώσεων. Αλλά ως απάντηση στην αυξανόμενη επιθετικότητα της Ρωσίας, ο Μπάιντεν μας κάλεσε να λάβουμε περαιτέρω μέτρα για να αποκόψουμε το Κρεμλίνο από τους πόρους που χρειαζόταν για να συνεχίσει τον παράνομο πόλεμο του.

Η ρωσική πρεσβεία, στην Ουάσιγκτον, τον Φεβρουάριο του 2022. Tom Brenner / Reuters
---------------------------------------------------------------

Κατά την διάρκεια του Σαββατοκύριακου πριν από την συνάντηση της Κυριακής, είχαμε συνεργαστεί με τους συμμάχους των ΗΠΑ στην Ασία και την Ευρώπη και τους συναδέλφους μας στο Υπουργείο Εξωτερικών, το Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας, και σε ολόκληρη την κυβέρνηση των ΗΠΑ για να αναπτύξουμε ένα νέο πακέτο ενεργειών: την ακινητοποίηση περιουσιακών στοιχείων της κεντρικής τράπεζας της Ρωσίας, την δημιουργία μιας διεθνούς ομάδας εργασίας για την καταδίωξη και το πάγωμα των ρωσικών περιουσιακών στοιχείων σε όλο τον κόσμο, και την αφαίρεση βασικών ρωσικών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων από το παγκόσμιο σύστημα ανταλλαγής μηνυμάτων SWIFT. Πολλά από αυτά τα βήματα ήταν απαράμιλλα στην κλίμακα και το εύρος τους. Αλλά αυτό που ήταν πιο σημαντικό ήταν η ταχύτητα με την οποία αυτός ο διεθνής συνασπισμός συνασπίστηκε πίσω από αυτές τις ενέργειες. Μέσα σε τρεις εβδομάδες από τη νέα εισβολή της Ρωσίας [1], περισσότερες από 30 χώρες -συμπεριλαμβανομένης της Αυστραλίας, της Σιγκαπούρης, της Νότιας Κορέας, της Ταϊβάν, και των μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του G-7- ενώθηκαν με τις Ηνωμένες Πολιτείες για να αντιμετωπίσουν την επιθετικότητα της Ρωσίας.

Υπάρχει λόγος για τον οποίο τόσες πολλές χώρες υποστήριξαν αυτές τις κυρώσεις. Το διεθνές οικονομικό σύστημα σήμερα αντανακλά την βασισμένη σε κανόνες χρηματοοικονομική αρχιτεκτονική που οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους οικοδόμησαν συλλογικά μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο για να προωθήσουν την ειρήνη, την ευημερία, και την οικονομική ολοκλήρωση. Τούτο το σύστημα σχεδιάστηκε για να κάνει αυτούς τους στόχους αλληλοενισχυόμενους, επιτρέποντας στα συμμετέχοντα κράτη να εμποδίζουν τις χώρες που παραβιάζουν τις αρχές του συστήματος να αποκομίζουν τα οφέλη του. Οι προσπάθειες του Υπουργείου Οικονομικών να αποτρέψει και, αργότερα, να καταστήσει δυσκολότερο για το Κρεμλίνο να διεξάγει αυτόν τον πόλεμο βασίστηκαν στην ικανότητα των Ηνωμένων Πολιτειών και των συμμάχων και εταίρων τους να αξιοποιήσουν τις θέσεις τους στο κέντρο του συστήματος. Δεν είναι τυχαίο ότι ο συνασπισμός περιλαμβάνει τους εκδότες των κύριων μετατρέψιμων νομισμάτων του κόσμου, τα περισσότερα από τα βασικά χρηματοοικονομικά κέντρα του κόσμου, και περισσότερο από το ήμισυ της παγκόσμιας οικονομίας.

Αυτές οι προσπάθειες πετυχαίνουν. Η γενναιότητα και η αποφασιστικότητα του ουκρανικού λαού, με την βοήθεια δεκάδων δισεκατομμυρίων δολαρίων σε ασφάλεια και οικονομική βοήθεια από τις Ηνωμένες Πολιτείες και τους συμμάχους και εταίρους τους, ήταν πρωταρχικής σημασίας για την γενναία άμυνα της Ουκρανίας ενάντια στην Ρωσία [2]. Αλλά και οι οικονομικές κυρώσεις έπαιξαν κρίσιμο υποστηρικτικό ρόλο. Κατά την διάρκεια των τελευταίων δέκα μηνών, η Ουάσιγκτον και οι σύμμαχοι και εταίροι της έχουν αρνηθεί στα βασικά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα της Ρωσίας την πρόσβαση στην υποδομή που τροφοδοτεί το παγκόσμιο χρηματοπιστωτικό σύστημα και αποκόπτει την Ρωσία από τις εισαγωγές και τις προηγμένες τεχνολογίες που είναι απαραίτητες για την σύγχρονη οικονομική παραγωγή.

Η πολυμέρεια υπήρξε καθοριστική για την αποτελεσματικότητα αυτών των οικονομικών μέτρων. Αφού οι Ηνωμένες Πολιτείες επέβαλαν κυρώσεις στην Ρωσία για την εισβολή στην Κριμαία το 2014 [3], η Μόσχα πέρασε οκτώ χρόνια προσπαθώντας να περιορίσει την έκθεσή της στο χρηματοπιστωτικό σύστημα των ΗΠΑ, ελπίζοντας να μονώσει την ρωσική οικονομία από τον αντίκτυπο μελλοντικών κυρώσεων των ΗΠΑ. Όμως, παρόλο που η Ρωσία μπόρεσε να μειώσει την έκθεσή της στις Ηνωμένες Πολιτείες και το δολάριο, δεν μπόρεσε να αποφύγει το διεθνές οικονομικό σύστημα και τα άλλα μεγάλα ελεύθερα μετατρέψιμα νομίσματα που αποτελούν τον πυρήνα του – αφήνοντας τη Μόσχα βαθιά ευάλωτη.

Εκτός από την παγκόσμια χρηματοοικονομική υποδομή, οι εταιρείες που παράγουν ορισμένα κρίσιμα αγαθά -όπως ημιαγωγοί και άλλες προηγμένες τεχνολογίες- βρίσκονται κυρίως στο G-7, στην Ευρωπαϊκή Ένωση, και σε άλλες οικονομίες που συμμετείχαν στην αντίδραση των ΗΠΑ. Ως αποτέλεσμα, οι κυρώσεις και οι περιορισμοί του συνασπισμού έπληξαν το Κρεμλίνο ακόμη πιο σκληρά. Η Ρωσία αντιμετωπίζει τώρα χρόνια ή και δεκαετίες οικονομικής παρακμής [4]. Ξένες εταιρείες έχουν εγκαταλείψει την χώρα μαζικά, υποβαθμίζοντας σημαντικά την οικονομική βάση της Ρωσίας. Χωρίς πρόσβαση σε αυτές τις κρίσιμες εισαγωγές, η Ρωσία θα δει τον μεταποιητικό της τομέα να συρρικνώνεται. Μια εξωτερική ανάλυση προβλέπει ότι, μακροπρόθεσμα, η οικονομία της Ρωσίας θα μπορούσε να συρρικνωθεί από 30% έως 50% σε σχέση με το προπολεμικό επίπεδό της. Το πιο σημαντικό, αυτές οι ενέργειες θα υποβαθμίσουν το στρατιωτικο-βιομηχανικό σύμπλεγμα της Ρωσίας και θα διαβρώσουν την ικανότητά της να προβάλλει ισχύ.

Το δίδαγμα αυτών των ενεργειών είναι ότι η ισχύς τους δεν βασίζεται μόνο στο μέγεθος του χρηματοπιστωτικού συστήματος των ΗΠΑ ή στην ευρεία χρήση του δολαρίου, αλλά στην εμβέλεια και την ανθεκτικότητα του διεθνούς οικονομικού συστήματος στο σύνολό του. Μακράν του να υπονομεύει αυτό το σύστημα, ετούτη η διεθνής και συντονισμένη απάντηση έχει υπογραμμίσει την ισχύ, την αξία, και την σημασία του.

ΜΕΛΕΤΗ ΤΗΣ ΠΡΑΚΤΙΚΗΣ

Τα τελευταία 80 χρόνια, η πολιτική κυρώσεων των ΗΠΑ έχει εξελιχθεί δραματικά. Το 1940, όταν η Γερμανία του Αδόλφου Χίτλερ εισέβαλε στην Δανία και τη Νορβηγία, το Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ πάγωσε τα περιουσιακά στοιχεία των δύο τελευταίων χωρών που κατείχαν οι ΗΠΑ. Κατά την διάρκεια του επόμενου έτους, πάγωσε επίσης τα περιουσιακά στοιχεία άλλων χωρών στις οποίες εισέβαλε η Γερμανία. Αλλά σε αντίθεση με τις σημερινές κυρώσεις, εκείνες οι ενέργειες είχαν σχεδιαστεί μόνο για να εμποδίσουν αυτά τα περιουσιακά στοιχεία από το να πέσουν στα χέρια του ναζιστικού καθεστώτος —μέχρι να μπουν επίσημα οι Ηνωμένες Πολιτείες στον πόλεμο [5], το Υπουργείο Οικονομικών δεν απαγόρευσε τις εμπορικές ή οικονομικές συναλλαγές με την Γερμανία πιο γενικά.

Κατά την διάρκεια του εικοστού αιώνα, οι Ηνωμένες Πολιτείες χρησιμοποιούσαν ολοένα και περισσότερο τις οικονομικές κυρώσεις ως βασικό εργαλείο της εξωτερικής πολιτικής και όχι απλώς ως υποστηρικτικό μέτρο. Για παράδειγμα, επέβαλαν μια σειρά από κυρώσεις και ελέγχους εξαγωγών στην Σοβιετική Ένωση και σε χώρες της σοβιετικής σφαίρας ξεκινώντας από την δεκαετία του 1940, καθώς και κυρώσεις στη Νότια Αφρική την δεκαετία του 1980 για τις πολιτικές της στο απαρτχάιντ. Η Ουάσιγκτον εκσυγχρόνισε περαιτέρω τις πολιτικές των κυρώσεών της μετά τις επιθέσεις [6] της 11ης Σεπτεμβρίου 2001. Το 2004, η κυβέρνηση δημιούργησε το Γραφείο Τρομοκρατίας και Χρηματοοικονομικών Πληροφοριών (Office of Terrorism and Financial Intelligence) στο Υπουργείο Οικονομικών για να συντονίσει τις κυρώσεις και τις δραστηριότητες πληροφοριών του Υπουργείου Οικονομικών, κάτι που του επέτρεψε περαιτέρω να χρησιμοποιεί εξελιγμένες στρατηγικές κυρώσεων για να στοχεύει τρομοκράτες και άλλους μη κρατικούς αντιπάλους —καθώς και τις χώρες που τους φιλοξενούν.

Δεν είναι μόνο οι τρομοκρατικές επιθέσεις που απαίτησαν αλλαγές στις πολιτικές κυρώσεων των ΗΠΑ. Τις τελευταίες δύο δεκαετίες, το μέγεθος και η σημασία του διεθνούς χρηματοπιστωτικού συστήματος έχουν αυξηθεί, απαιτώντας έναν πιο εξελιγμένο μηχανισμό κυρώσεων. Από το 2001 έως το 2021, τα παγκόσμια εξωτερικά περιουσιακά στοιχεία ως ποσοστό του ΑΕΠ σχεδόν διπλασιάστηκαν. Και από το 2011 έως το 2021, το μερίδιο των ατόμων άνω των 15 ετών με λογαριασμό σε τράπεζα ή πάροχο υπηρεσιών κινητής τηλεφωνίας εκτινάχθηκε από 50% σε 76%. Ταυτόχρονα, η επέκταση των κρυπτονομισμάτων και της αποκεντρωμένης χρηματοδότησης έχει δημιουργήσει νέους τρόπους διατήρησης και μεταφοράς αξιών εκτός των παραδοσιακών συστημάτων, επιτρέποντας εναλλακτικές μεθόδους σε κράτη, ανθρώπους, και οργανισμούς ώστε να ξεπλένουν παράνομα έσοδα. Αυτή η εξέλιξη έχει δημιουργήσει νέους τρόπους για να προσπαθήσουμε να προχωρήσουμε πέρα από την εμβέλεια των κυρώσεων, αυξάνοντας το διακύβευμα για τις κυβερνήσεις που χρησιμοποιούν αυτά τα οικονομικά μέτρα για να θέσουν υπόλογους τους κακόβουλους δρώντες.

Εμπορευματικά τρένα στο Καλίνινγκραντ, στην Ρωσία, τον Ιούνιο του 2022. Vitaly Nevar / Reuters
-----------------------------------------------------

Υπό το φως αυτών των αλλαγών, την άνοιξη του 2021, η Yellen μού ζήτησε να συνεργαστώ με τους συναδέλφους μας στο Υπουργείο Οικονομικών και το Υπουργείο Εξωτερικών για να πραγματοποιήσουμε μια ολοκληρωμένη αναθεώρηση του τρόπου με τον οποίο έχουν εξελιχθεί οι αρχές, οι στρατηγικές, και η εφαρμογή των κυρώσεων των ΗΠΑ —η πρώτη μελέτη του είδους της μετά τις επιθέσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2001. Τον Οκτώβριο του περασμένου έτους, δημοσιεύσαμε τα αποτελέσματα αυτής της μελέτης: το 2021 Treasury Sanctions Review [7]. Μεταξύ των πολλών σημαντικών ευρημάτων του, έδειξε ότι οι κυρώσεις είναι πιο αποτελεσματικές όταν συντονίζονται με συμμάχους και εταίρους, τόσο επειδή ο συντονισμός ενισχύει την διπλωματία όσο και επειδή οι πολυμερείς κυρώσεις είναι πιο δύσκολο να αποφευχθούν. Κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι κυρώσεις πρέπει να συνδέονται με μια ξεκάθαρα διατυπωμένη στρατηγική εξωτερικής πολιτικής η οποία, με την σειρά της, συνδέεται με διακριτούς στόχους. Και η αναθεώρηση καθόρισε ότι οι κυρώσεις των ΗΠΑ θα πρέπει να ενσωματώνουν λεπτομερή οικονομική ανάλυση των αναμενόμενων επιπτώσεών τους, συμπεριλαμβανομένων των παράπλευρων επιπτώσεων.

Σήμερα, αυτά τα συμπεράσματα ίσως να ακούγονται προφανή. Αλλά οι προηγούμενες κυρώσεις δεν ήταν πάντα καλά βαθμονομημένες. Συνολικά, ο αριθμός των κυρώσεων των ΗΠΑ αυξήθηκε πάνω από 900% από το 2000 έως το 2021 —μερικές πιο προσεκτικά σχεδιασμένες από άλλες— καθώς ο αριθμός των προγραμμάτων αμερικανικών κυρώσεων αυξήθηκε περισσότερο από 2,5 φορές. Η αναθεώρησή μας διαπίστωσε ότι μια πιο αναλυτική ανάλυση θα επέτρεπε στους αξιωματούχους επί των κυρώσεων να στοχεύουν καλύτερα τους περιορισμούς και να επιτυγχάνουν πιο διαφοροποιημένους στόχους, όλα αυτά ενώ ελαχιστοποιούνται τα ακούσια αποτελέσματα.

Λιγότερο από έναν μήνα μετά την ολοκλήρωση της αναθεώρησης, οι μυστικές υπηρεσίες των ΗΠΑ αποκάλυψαν ότι η Ρωσία άρχισε να σχεδιάζει μια πιθανή εισβολή στην Ουκρανία. Ήταν τυχαίο το ότι είχαμε ολοκληρώσει την δουλειά μας. Σε δημόσιες και ιδιωτικές δηλώσεις, ο Μπάιντεν κατέστησε σαφές ότι, σε περίπτωση που η εισβολή τελεσφορήσει, οι κυρώσεις θα είναι κεντρικές στην απάντηση των ΗΠΑ. Για να διασφαλίσει ότι ήμασταν προετοιμασμένοι, ανέθεσε στην υπουργό Yellen να αναπτύξει μια στρατηγική κυρώσεων που θα μεγιστοποιούσε το κόστος που θα επιβάλλετο στην οικονομία της Ρωσίας, ενώ θα ελαχιστοποιούσε τον αντίκτυπο που θα αισθάνονταν οι Ηνωμένες Πολιτείες, οι σύμμαχοι, και εταίροι μας, και η παγκόσμια οικονομία γενικότερα.

ΑΝΤΙΔΡΩΝΤΑΣ ΣΤΗΝ ΡΩΣΙΑ

Στις 24 Φεβρουαρίου 2022, η Ρωσία ξεκίνησε την πλήρη εισβολή της στην Ουκρανία [8]. Από την αρχή, ήταν σαφές ότι η οικοδόμηση μιας αντίδρασης που να είναι ταυτόχρονα αποτελεσματική και σωστά βαθμονομημένη θα αποτελούσε πρόκληση. Αν και το μέγεθος της βαρβαρότητας του Κρεμλίνου απαιτούσε μια ισχυρή απάντηση, το μέγεθος και η διεθνής ενσωμάτωση της ρωσικής οικονομίας καθιστούσαν δύσκολη την επιβολή σημαντικού κόστους, ειδικά χωρίς να προκληθεί εκτεταμένη ζημιά στην παγκόσμια οικονομία. Η Ρωσία είναι ένα από τα πολυπληθέστερα κράτη του κόσμου και έχει κεντρικό ρόλο στις παγκόσμιες αγορές ενέργειας. Για να βλάψουν την ρωσική πολεμική προσπάθεια χρησιμοποιώντας οικονομικά εργαλεία, οι Ηνωμένες Πολιτείες έπρεπε να ενσωματώσουν τα διδάγματα από την αναθεώρηση των κυρώσεων —και έπρεπε να το κάνουν γρήγορα.

Αυτό ξεκίνησε με το μάθημα ότι οι κυρώσεις πρέπει να συνδέονται με μια ξεκάθαρα διατυπωμένη στρατηγική εξωτερικής πολιτικής και να συνδέονται με διακριτούς στόχους. Σε αυτή την περίπτωση, ο πρωταρχικός στόχος ήταν σαφής: να υποβαθμιστεί η ικανότητα του Ρώσου προέδρου, Βλαντιμίρ Πούτιν [9], να διεξάγει τον παράνομο πόλεμό του. Για τον σκοπό αυτό, οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν χρησιμοποιήσει ένα σύνολο καινοτόμων και σαρωτικών κυρώσεων και ελέγχων εξαγωγών για να αρνηθούν στην Ρωσία τα έσοδα και τους πόρους που απαιτούνται για να συνεχίσει την εισβολή και την προβολή της ισχύος της, συμπεριλαμβανομένης της υποβάθμισης του στρατιωτικο-βιομηχανικού της συμπλέγματος. Οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους ανέλαβαν επίσης σημαντική διπλωματική δέσμευση και παρείχαν άφθονη στρατιωτική και οικονομική υποστήριξη στην Ουκρανία, συνολικού ύψους δεκάδων δισεκατομμυρίων δολαρίων, και η κυβέρνηση Μπάιντεν [10] ζήτησε επιπλέον 38 δισεκατομμύρια δολάρια από το Κογκρέσο για να παράσχει περαιτέρω βοήθεια. Αυτοί οι στόχοι αντικατοπτρίζουν το γεγονός ότι οι κυρώσεις από μόνες τους είναι απίθανο να σταματήσουν εντελώς την εισβολή του Πούτιν. Αλλά μπορούν να κάνουν πολύ πιο δύσκολο για τον Πούτιν να συνεχίσει τον πόλεμό του και έχουν μειώσει δραματικά τις πιθανότητές του για επιτυχία στο πεδίο της μάχης.

Ένας τρόπος για να σκεφτεί κάποιος αυτή την στρατηγική είναι ως ένα σύνολο στοχευμένων, χειρουργικών χτυπημάτων στην ικανότητα της Ρωσίας να διεξάγει πόλεμο. Έχει επιτρέψει στις Ηνωμένες Πολιτείες να έχουν σημαντικό αντίκτυπο στην Ρωσία –ματαιώνοντας την ικανότητα της Μόσχας να συνεχίσει την εισβολή της και να στηρίξει την οικονομία της- περιορίζοντας παράλληλα τον παράπλευρο αντίκτυπο στην παγκόσμια οικονομία, ειδικά στους συμμάχους των ΗΠΑ και τις αναπτυσσόμενες οικονομίες. Αποφασίσαμε να στοχεύσουμε τρία στοιχεία της οικονομίας της Ρωσίας: το χρηματοπιστωτικό της σύστημα, τις ελίτ, και το στρατιωτικο-βιομηχανικό σύμπλεγμα. Για να στοχεύσουμε το χρηματοπιστωτικό σύστημα, επιβάλαμε κυρώσεις στα βασικά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα της Ρωσίας, ακινητοποιήσαμε τα αποθεματικά της κεντρικής τράπεζας, και αποκόψαμε πολλές από τις τράπεζές της από το σύστημα ανταλλαγής μηνυμάτων SWIFT τις ημέρες αμέσως μετά την εισβολή. Για να χτυπήσουμε το δίκτυο των ελίτ και των ολιγαρχών που υποστηρίζουν την ρωσική κυβέρνηση και ενεργούν ως πράκτορες και όργανά της, δημιουργήσαμε μια διεθνή ομάδα δράσης —την Taskforce Russian Elite, Proxies, and Oligarchs (REPO), με εκπροσώπους από οκτώ χώρες και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή— για να εντοπίσει και να δεσμεύσει τα περιουσιακά τους στοιχεία σε δικαιοδοσίες σε όλο τον κόσμο. Αυτή η προσπάθεια θα εμπόδιζε τους Ρώσους ολιγάρχες να έχουν πρόσβαση σε πόρους που θα μπορούσαν να χρησιμοποιήσουν για να στηρίξουν το καθεστώς του Πούτιν. Και για να στοχεύσουμε το στρατιωτικο-βιομηχανικό σύμπλεγμα και τις κρίσιμες αλυσίδες εφοδιασμού της Ρωσίας, εφαρμόσαμε ελέγχους εξαγωγών και άλλους περιορισμούς που θα στερούσαν από την Ρωσία τις εισαγωγές που απαιτούνται για να διατηρήσει την πολεμική της μηχανή λειτουργική, αναγκάζοντας τον ρωσικό στρατό να στρέφεται σταθερά σε ξεπερασμένα και λιγότερο αξιόπιστα όπλα.

Για να λειτουργήσει αυτή η στοχευμένη στρατηγική, το Υπουργείο Οικονομικών έπρεπε να συνεργαστεί στενά με έναν παγκόσμιο συνασπισμό συμμάχων και εταίρων —σύμφωνα με τα συμπεράσματα της αναθεώρησης των κυρώσεων. Από την αρχή, ο Μπάιντεν και η Γέλεν έκαναν την πολυμερή προσέγγιση βασική για την απάντησή μας στην Ρωσία, βασιζόμενοι στην δέσμευση της κυβέρνησης να ανοικοδομήσει τις συμμαχίες των ΗΠΑ και να αποκαταστήσει την εμπιστοσύνη στον παγκόσμιο ρόλο των Ηνωμένων Πολιτειών. Υπό τις οδηγίες του Μπάιντεν, αρχίσαμε να χτίζουμε τον συνασπισμό μας πολύ πριν από τον πόλεμο, προσεγγίζοντας πολλούς από τους συμμάχους και τους εταίρους που είχαμε συμβουλευτεί κατά την αναθεώρηση των κυρώσεων. Τον Νοέμβριο, η κοινότητα πληροφοριών των ΗΠΑ μοιράστηκε γρήγορα τις πληροφορίες που υποδείκνυαν την πιθανή εισβολή της Ρωσίας με τους συμμάχους και εταίρους των ΗΠΑ στην Ευρώπη και άρχισε να θέτει τις βάσεις για την απάντηση. Αν και δεν είχε οριστικοποιηθεί κάθε απόφαση μέχρι τον Φεβρουάριο του 2022, οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοι και εταίροι τους είχαν αναπτύξει μια ολοκληρωμένη σειρά αρχικών ενεργειών.

Η σύνθεση αυτού του συνασπισμού ήταν κρίσιμη για την αποτελεσματικότητά του. Από οικονομική άποψη, περιλαμβάνει τους εκδότες των κύριων ελεύθερα μετατρέψιμων νομισμάτων στον κόσμο. Αυτά τα νομίσματα αποτελούν τον συνδετικό ιστό του παγκόσμιου τραπεζικού συστήματος και του συστήματος πληρωμών, επιτρέποντας αποτελεσματική και χαμηλού κινδύνου διασυνοριακή χρηματοδότηση και εμπόριο. Η ανάγκη της Ρωσίας να συναλλάσσεται σε αυτά τα νομίσματα εξηγεί γιατί οι οικονομικές κυρώσεις ήταν τόσο σημαντικές και γιατί, παρά τις καλύτερες προσπάθειές της, η Ρωσία δεν μπόρεσε να ξεφύγει από την εμβέλειά τους. Για παράδειγμα, από το 2019, το 87% των συναλλαγματικών συναλλαγών της Ρωσίας ήταν σε δολάρια. Η Ευρωπαϊκή Ένωση, εν τω μεταξύ, είναι ο μεγαλύτερος εμπορικός εταίρος της Ρωσίας, καθιστώντας τις ενέργειες της ΕΕ για την οικονομική απομόνωση της Ρωσίας πολύ ισχυρές. Και επειδή αυτός ο συνασπισμός περιλαμβάνει την Ιαπωνία, τη Νότια Κορέα, και την Ταϊβάν —τους σημαντικότερους παραγωγούς βασικών προηγμένων τεχνολογιών στον κόσμο, μαζί με τις Ηνωμένες Πολιτείες— οι έλεγχοι των εξαγωγών του απέκοψαν επιτυχώς την Ρωσία από την πρόσβαση σε κρίσιμες εισαγωγές όπως οι ημιαγωγοί, υποβαθμίζοντας άσχημα τον στρατό της στην πορεία. Στον βαθμό που υπάρχουν κίνδυνοι από τις μονομερείς κυρώσεις, το δίδαγμα της απάντησης των ΗΠΑ στην Ρωσία είναι ότι η δράση μαζί με συμμάχους και εταίρους στο G-7 -και σε όλη την Ευρώπη και την Ασία- είναι ο καλύτερος τρόπος για να μετριαστούν [οι κίνδυνοι αυτοί].

ΕΝΑ ΚΑΙΝΟΥΡΓΙΟ ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΟΔΗΓΙΩΝ

Η Ουάσιγκτον και οι σύμμαχοι και εταίροι της ήταν καινοτόμοι στην εκτέλεση αυτής της στρατηγικής. Για παράδειγμα, για να αρνηθεί στην Ρωσία τους οικονομικούς πόρους ώστε να χρηματοδοτήσει την εισβολή της, ο συνασπισμός ακινητοποίησε το κρατικό επενδυτικό ταμείο και τα αποθεματικά της κεντρικής τράπεζας της Ρωσίας. Αυτή η κίνηση είχε βαθιά επίδραση. Τα προηγούμενα οκτώ χρόνια, η Ρωσία είχε συγκεντρώσει 630 δισεκατομμύρια δολάρια σε κρατικό πλούτο και περιουσιακά στοιχεία της κεντρικής τράπεζας για να προστατεύσει την οικονομία της από τις επιπτώσεις πιθανών κυρώσεων. Οι ενέργειες του συνασπισμού κατέστησαν απρόσιτο μεγάλο μέρος αυτού του πολεμικού θησαυροφυλακίου, αμβλύνοντας το αποτέλεσμα των προληπτικών ενεργειών της Ρωσίας.

Ο συνασπισμός επιδιώκει επίσης μια καινοφανή προσέγγιση για να περιορίσει τα έσοδα του Πούτιν από τις εξαγωγές πετρελαίου της Ρωσίας χωρίς να αφαιρέσει αυτό το πετρέλαιο από την αγορά: την πολιτική ανώτατων ορίων τιμών [στμ: πλαφόν] που εφαρμόστηκε από την Ευρωπαϊκή Ένωση, το G-7, και την Αυστραλία νωρίτερα αυτόν τον μήνα. Το ανώτατο όριο τιμής σχεδιάστηκε για να ξεπεραστεί ένα φαινομενικό δίλημμα. Από την αρχή της σύγκρουσης, οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους έχουν δημιουργήσει σκόπιμα τις κυρώσεις μας για να επιτρέψουν στις ρωσικές εξαγωγές πετρελαίου και φυσικού αερίου να φτάσουν στην παγκόσμια αγορά, ακόμη και όταν οι Ηνωμένες Πολιτείες και ορισμένες άλλες κυβερνήσεις έχουν απαγορεύσει την εισαγωγή αυτών των αγαθών στην δική τους χώρα. Αυτό έγινε για καλό λόγο. Με τους καταναλωτές και τις επιχειρήσεις στις Ηνωμένες Πολιτείες και σε όλο τον κόσμο να βρίσκονται ήδη υπό πίεση λόγω των αυξημένων τιμών της ενέργειας -που προκλήθηκαν σε σημαντικό βαθμό από τις ενέργειες του Κρεμλίνου- αυτές οι κυβερνήσεις δεν ήθελαν να προσθέσουν [κι άλλη πίεση]. Ωστόσο, αυτό σήμαινε ότι η Ρωσία θα συνέχιζε να αποκομίζει σημαντικά κέρδη από τις ενεργειακές εξαγωγές της, ιδίως πετρελαίου. Κάποια στιγμή, η Ρωσία έλαβε περισσότερα από 100 δολάρια το βαρέλι. Το καλοκαίρι, έλαβε τιμές κατά 60% υψηλότερες ανά βαρέλι από όσο το προηγούμενο έτος, πράγμα που σημαίνει ότι η Ρωσία κέρδισε περισσότερα χρήματα παρά τη μείωση του όγκου των εξαγωγών της.

Χρησιμοποιώντας παραδοσιακές στρατηγικές κυρώσεων, η ένταση μεταξύ αυτών των δύο στόχων -ο περιορισμός των εσόδων της Ρωσίας ενώ θα συνεχίσει να επιτρέπει στο πετρέλαιό της να φτάνει στην αγορά - θα ήταν δυσεπίλυτη. Αλλά η πολιτική ανώτατων τιμών [πλαφόν] εξισορροπεί αυτούς τους στόχους μέσω μιας νέας προσέγγισης: σύζευξη κυρώσεων που αποκόπτουν τις θαλάσσιες αποστολές ρωσικού πετρελαίου από κρίσιμες υπηρεσίες όπως η ασφάλιση, η χρηματοδότηση του εμπορίου, και η μεταφορά, με εξαίρεση το πετρέλαιο που πωλείται σε ή κάτω από μια συγκεκριμένη τιμή. Αντί για μια πλήρη απαγόρευση, το ανώτατο όριο τιμής δημιουργεί ουσιαστικά δύο αγορές για το ρωσικό πετρέλαιο: μια αγορά —σε ή κάτω από μια συγκεκριμένη τιμή— στην οποία συνεχίζουν να ρέουν οι εξαγωγές πετρελαίου της Ρωσίας, προς όφελος αυτών των υπηρεσιών, και μια άλλη αγορά —πάνω από αυτήν την τιμή— όπου το ρωσικό πετρέλαιο μπορεί να αποσταλεί μόνο χρησιμοποιώντας υπηρεσίες από εναλλακτικούς προμηθευτές που είναι πιθανό να είναι ακριβότεροι και λιγότερο αξιόπιστοι. Θεσμοθετεί την έκπτωση στο ρωσικό πετρέλαιο θέτοντας ένα ανώτατο όριο για τους αγοραστές που προσχωρούν επίσημα στον συνασπισμό επιβάλλοντάς το και δίνοντας μεγαλύτερη μόχλευση στους αγοραστές εκτός του συνασπισμού για να διαπραγματευτούν χαμηλότερες τιμές —ακόμα και αν δεν υιοθετήσουν επίσημα αυτή την πολιτική. Όλες οι χώρες που είναι καθαρά εισαγωγικές πετρελαίου και οι καταναλωτές πετρελαίου παγκοσμίως επωφελούνται από τις χαμηλότερες τιμές του πετρελαίου, ενώ το Κρεμλίνο έχει λιγότερα έσοδα. Ως πρόσθετο όφελος, οι χώρες χαμηλού και μεσαίου εισοδήματος που χρειάζονται περισσότερο αυτό το φθηνότερο πετρέλαιο είναι πιθανό να είναι οι κύριοι οικονομικά ωφελημένοι από το ανώτατο όριο τιμών.

Ο Μπάιντεν μιλά για τις τιμές του φυσικού αερίου στην Ουάσιγκτον, τον Ιούνιο του 2022. Kevin Lamarque / Reuters
--------------------------------------------------------

Εκτός από την δημιουργικότητά της, η πολιτική των ανώτατων τιμών είναι επίσης εμβληματική των προσπαθειών των ΗΠΑ να εμφυσήσουν λεπτομερή οικονομική ανάλυση στις κυρώσεις μας, το τρίτο βασικό εύρημα της αναθεώρησης. Εκτός από την παραδοσιακή μας δουλειά με το Υπουργείο Εξωτερικών, μια ομάδα ειδικών στις κυρώσεις, οικονομολόγων και ειδικών της χρηματοπιστωτικής αγοράς στο Υπουργείο Οικονομικών —σε συντονισμό με το Υπουργείο Ενέργειας— έχει συνεργαστεί στενά με οικονομικούς αναλυτές στα οικονομικά Υπουργεία και σε άλλες υπηρεσίες στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το G-7 ώστε να βελτιώσουν τις εκτιμήσεις των επιπτώσεων στις τιμές λόγω της απαγόρευσης των θαλάσσιων υπηρεσιών˙ να βαθμονομήσουν την σωστή τιμή για το ίδιο το πλαφόν με βάση τα ιστορικά πρότυπα τιμολόγησης˙ και να αξιολογήσουν την πιθανή αντίδραση της Ρωσίας με βάση την παραγωγή πετρελαίου, τον εξοπλισμό, και άλλες μεταβλητές της χώρας. Αυτός ο νέος τρόπος επιβολής κυρώσεων —για να τμηματοποιηθεί η αγορά για το ρωσικό πετρέλαιο αντί για την πλήρη απαγόρευσή του— απαιτούσε αντίστοιχη καινοτομία στις αναλυτικές μεθόδους. Βασιζόμενο σε αυτήν την εμπειρία, το Υπουργείο Οικονομικών προσλαμβάνει επί του παρόντος έναν Chief Sanctions Economist (Επικεφαλής Οικονομολόγο για τις Κυρώσεις) που θα βοηθήσει στην ανάπτυξη μιας ολοκληρωμένης μονάδας και αντίστοιχων αναλυτικών δυνατοτήτων για την ενίσχυση της ικανότητας των Ηνωμένων Πολιτειών να αναλαμβάνουν αυτού του είδους την λεπτομερή οικονομική ανάλυση σε άλλες περιπτώσεις.

Η διακοπή των κρίσιμων αλυσίδων εφοδιασμού που τροφοδοτούν το στρατιωτικο-βιομηχανικό σύμπλεγμα της Ρωσίας έχει επίσης αποτελέσει μια ριζική αλλαγή για την πολιτική κυρώσεων. Οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν παραμείνει σε μεγάλο βαθμό εστιασμένες στον τερματισμό του πολέμου της Ρωσίας και των ωμοτήτων της στην Ουκρανία. Ο στόχος, με απλά λόγια, είναι να ματαιώσουν την ικανότητα της Ρωσίας να χρησιμοποιεί τα χρήματα που διαθέτει για να κατασκευάζει τα όπλα που θέλει. Αλλά αντί να επικεντρωθεί στην πρόκληση καθαρού οικονομικού πόνου, το Υπουργείο Οικονομικών -σε συντονισμό με το Υπουργείο Άμυνας και το Υπουργείο Εμπορίου- και οι σύμμαχοι των Ηνωμένων Πολιτειών έχουν χρησιμοποιήσει κυρώσεις και ελέγχους εξαγωγών για να ακολουθήσουν τις συγκεκριμένες τεχνολογίες και τις εισροές που χρειάζεται η Ρωσία για να διεξάγει τον πόλεμό της. Αυτό περιλαμβάνει στοιχεία όπως ημιαγωγοί, τρανζίστορ, και λογισμικό που κατασκευάζονται μόνο εκτός Ρωσίας και σε πολλές περιπτώσεις μόνο από τις Ηνωμένες Πολιτείες και τους συμμάχους τους. Το Γραφείο του Διευθυντή των Εθνικών [Υπηρεσιών] Πληροφοριών των ΗΠΑ εκτιμά ότι τα μέτρα της Ουάσιγκτον και των εταίρων της έχουν υποβαθμίσει την ικανότητα της Ρωσίας να αντικαταστήσει περισσότερα από 6.000 τεμάχια στρατιωτικού εξοπλισμού, ανάγκασαν βασικές αμυντικο-βιομηχανικές εγκαταστάσεις να σταματήσουν την παραγωγή, και προκάλεσαν ελλείψεις κρίσιμων εξαρτημάτων για άρματα μάχης, αεροσκάφη, και υποβρύχια. Ο κόσμος βλέπει τα αποτελέσματα αυτών των ελλείψεων στο πεδίο της μάχης, όπου οι επίμονοι μαχητές της Ουκρανίας ανάγκασαν την Ρωσία να εξαντλήσει γρήγορα τις προμήθειες σύγχρονων όπλων και να στραφεί σε απαρχαιωμένο εξοπλισμό της σοβιετικής εποχής ή εναλλακτικές λύσεις χαμηλότερης ποιότητας που προμηθεύεται από την Βόρεια Κορέα και το Ιράν.

Μαζί, αυτές οι προσεγγίσεις αποτελούν μια προσαρμοσμένη στρατηγική για να στερηθεί η Ρωσία την πρόσβαση στα έσοδα που χρειάζεται ώστε να πληρώνει για τον πόλεμό της, να αποκοπεί η Ρωσία από πόρους για να στηρίξει την παραπαίουσα οικονομία της, και να υποβαθμίσει τις στρατιωτικές της ικανότητες. Ο σχεδιασμός και η υλοποίηση αυτών των ενεργειών απαιτούν τεχνική εξειδίκευση και σύνθετο διπλωματικό συντονισμό. Οι χώρες που βρίσκονται πίσω τους θα πρέπει να συνεχίσουν να εργάζονται μαζί, ιδιαίτερα για να αποτρέψουν την Ρωσία από το να αποφύγει τους διάφορους περιορισμούς. Αλλά αυτά τα οικονομικά μέτρα ήδη διαβρώνουν την ικανότητα της Ρωσίας να προβάλλει ισχύ και θα διαμορφώσουν την διεθνή οικονομική πολιτική για τις επόμενες δεκαετίες.

Ο ΔΡΟΜΟΣ ΠΡΟΣ ΤΑ ΕΜΠΡΟΣ

Όταν ξεκινήσαμε την εκστρατεία μας για να καταστήσουμε την Ρωσία υπόλογη, χρησιμοποιώντας όλα τα οικονομικά και χρηματοπιστωτικά εργαλεία μας, αντιμετωπίσαμε την κριτική από ορισμένους ότι οι ενέργειές μας διακινδύνευαν να ξηλώσουν το παγκόσμιο χρηματοπιστωτικό σύστημα. Μετά από δέκα μήνες μέσα σε αυτή την σύγκρουση, μπορούμε με ασφάλεια να συμπεράνουμε το αντίθετο. Ετούτες οι κυρώσεις όχι μόνο δεν βάζουν μια σφήνα μεταξύ των Ηνωμένων Πολιτειών και των συμμάχων τους, αλλά έχουν προσφέρει την ισχυρότερη δυνατή δήλωση της ενότητάς μας απέναντι στην επιθετικότητα της Ρωσίας. Έχουν αποδείξει ότι η Ουάσιγκτον και οι εταίροι της είναι πρόθυμοι να υπερασπιστούν τις αρχές που βρίσκονται στον πυρήνα του διεθνούς οικονομικού συστήματος -συμπεριλαμβανομένης της αυτοδιάθεσης, της εδαφικής κυριαρχίας, και των ελεύθερων και ανοιχτών οικονομικών ανταλλαγών- ακόμα και όταν αυτό μπορεί να κοστίσει στις δικές τους οικονομίες, αντιπροσωπεύοντας κυριολεκτικά μια επένδυση στο μέλλον της διεθνούς οικονομικής τάξης.

Η απάντηση του συνασπισμού στην εισβολή της Ρωσίας αντικατοπτρίζει τόσο τα συμπεράσματά μας στην αναθεώρηση των κυρώσεων όσο και συγκεκριμένα στοιχεία του σχεδιασμού του διεθνούς οικονομικού συστήματος -από τον ρόλο του δολαρίου, τα ανταποκριτικά τραπεζικά δίκτυα που διευκολύνουν τις πληρωμές εντός του, έως την γεωγραφία των παρόχων υπηρεσιών που υποστηρίζουν τις πραγματικές οικονομικές ανταλλαγές μεταξύ των συμμετεχόντων- τα οποία ενεργοποιούν τα οφέλη που παρέχει το σύστημα. Αυτά τα χαρακτηριστικά είναι επίσης που κάνουν τόσο ισχυρή την άρνηση των πλεονεκτημάτων του συστήματος. Ο πολυμερής συντονισμός που υποστήριξε τις ενέργειες του συνασπισμού από την αρχή μέχρι το τέλος —από την στρατηγική μέχρι την τακτική και την εκτέλεση— ενίσχυσε το ίδιο το σύστημα ενώπιον της μεγαλύτερης απειλής [στην διάρκεια] της τελευταίας γενιάς.

Τίποτα από αυτά δεν σημαίνει ότι το διεθνές οικονομικό σύστημα δεν χρειάζεται ενημέρωση. Το σύστημα θα απαιτήσει νέες επενδύσεις καθώς προσαρμόζεται περαιτέρω στον 21ο αιώνα. Οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους θα πρέπει να εκσυγχρονίσουν τους διεθνείς θεσμούς που αποτελούν την ραχοκοκαλιά αυτού του συστήματος, όπως είναι οι πολυμερείς αναπτυξιακές τράπεζες˙ να οριστικοποιήσουν τις διεθνείς συμφωνίες για έναν παγκόσμιο ελάχιστο φόρο στον οποίο κατέληξαν περισσότερες από 135 χώρες στον Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) το περασμένο φθινόπωρο˙ και να ενημερώσουν την υποδομή διεθνών πληρωμών για να γίνει πιο γρήγορη, φθηνότερη, και πιο συμπεριληπτική. Αυτές οι ενέργειες θα βοηθήσουν να διασφαλιστεί ότι το διεθνές οικονομικό σύστημα θα συνεχίσει να οδηγεί την παγκόσμια ευημερία, ότι ανταποκρίνεται στις αξίες που ενσωματώθηκαν κατά την δημιουργία του, και ότι θα παραμείνει αρκετά ισχυρό ώστε να έχει σημασία όταν δεν θα επιτρέπεται η πρόσβαση σε κακόβουλους παράγοντες.

Φυσικά, υπάρχει περισσότερη δουλειά να γίνει. Αλλά δεν υπάρχει αμφιβολία ότι αυτό που έχουν καταφέρει οι Ηνωμένες Πολιτείες και οι σύμμαχοί τους είναι ιστορικό —και ενθαρρυντικό. Αυτός ο συνασπισμός δεν θεωρεί μόνο την Ρωσία υπεύθυνη για τον ασυνείδητο πόλεμό της˙ το κάνει με πολυμερή τρόπο που καταδεικνύει την διαρκή δύναμη και την σημασία της επένδυσης στο διεθνές οικονομικό σύστημα. Θα παραμείνουμε επικεντρωμένοι στο να κάνουμε την Ρωσία υπόλογη καθώς η χώρα διεξάγει τον βάναυσο πόλεμο της και θα συνεχίσουμε να υποστηρίζουμε την Ουκρανία για όσο διάστημα χρειαστεί. Σε χρόνια ή δεκαετίες από τώρα, η εισβολή της Ρωσίας και η επακόλουθη, συλλογική απάντηση θα θεωρούνται ως μια στιγμή κατά την οποία το διεθνές οικονομικό σύστημα, όταν αντιμετώπισε μια τεράστια πρόκληση, εδραίωσε τον ουσιαστικό του ρόλο.

Σύνδεσμοι:
[1] https://www.foreignaffairs.com/tags/war-ukraine
[2] https://www.foreignaffairs.com/regions/russian-federation
[3] https://www.foreignaffairs.com/lists/first-crisis-ukraine
[4] https://www.foreignaffairs.com/russian-federation/russias-road-economic-...
[5] https://www.foreignaffairs.com/tags/world-war-ii
[6] https://www.foreignaffairs.com/tags/911
[7] https://home.treasury.gov/system/files/136/Treasury-2021-sanctions-revie...
[8] https://www.foreignaffairs.com/regions/ukraine
[9] https://www.foreignaffairs.com/tags/vladimir-putin
[10] https://www.foreignaffairs.com/topics/biden-administration

Copyright © 2022 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.

Στα αγγλικά: https://www.foreignaffairs.com/russian-federation/americas-new-sanctions...

Μπορείτε να ακολουθείτε το «Foreign Affairs, The Hellenic Edition» στο TWITTER στην διεύθυνση www.twitter.com/foreigngr αλλά και στο FACEBOOK, στην διεύθυνση www.facebook.com/ForeignAffairs.gr και στο linkedin στην διεύθυνση https://www.linkedin.com/company/foreign-affairs-the-hellenic-edition