Νέα αμερικανική στρατηγική για τις κυρώσεις

Εκτός από την παγκόσμια χρηματοοικονομική υποδομή, οι εταιρείες που παράγουν ορισμένα κρίσιμα αγαθά -όπως ημιαγωγοί και άλλες προηγμένες τεχνολογίες- βρίσκονται κυρίως στο G-7, στην Ευρωπαϊκή Ένωση, και σε άλλες οικονομίες που συμμετείχαν στην αντίδραση των ΗΠΑ. Ως αποτέλεσμα, οι κυρώσεις και οι περιορισμοί του συνασπισμού έπληξαν το Κρεμλίνο ακόμη πιο σκληρά. Η Ρωσία αντιμετωπίζει τώρα χρόνια ή και δεκαετίες οικονομικής παρακμής [4]. Ξένες εταιρείες έχουν εγκαταλείψει την χώρα μαζικά, υποβαθμίζοντας σημαντικά την οικονομική βάση της Ρωσίας. Χωρίς πρόσβαση σε αυτές τις κρίσιμες εισαγωγές, η Ρωσία θα δει τον μεταποιητικό της τομέα να συρρικνώνεται. Μια εξωτερική ανάλυση προβλέπει ότι, μακροπρόθεσμα, η οικονομία της Ρωσίας θα μπορούσε να συρρικνωθεί από 30% έως 50% σε σχέση με το προπολεμικό επίπεδό της. Το πιο σημαντικό, αυτές οι ενέργειες θα υποβαθμίσουν το στρατιωτικο-βιομηχανικό σύμπλεγμα της Ρωσίας και θα διαβρώσουν την ικανότητά της να προβάλλει ισχύ.

Το δίδαγμα αυτών των ενεργειών είναι ότι η ισχύς τους δεν βασίζεται μόνο στο μέγεθος του χρηματοπιστωτικού συστήματος των ΗΠΑ ή στην ευρεία χρήση του δολαρίου, αλλά στην εμβέλεια και την ανθεκτικότητα του διεθνούς οικονομικού συστήματος στο σύνολό του. Μακράν του να υπονομεύει αυτό το σύστημα, ετούτη η διεθνής και συντονισμένη απάντηση έχει υπογραμμίσει την ισχύ, την αξία, και την σημασία του.

ΜΕΛΕΤΗ ΤΗΣ ΠΡΑΚΤΙΚΗΣ

Τα τελευταία 80 χρόνια, η πολιτική κυρώσεων των ΗΠΑ έχει εξελιχθεί δραματικά. Το 1940, όταν η Γερμανία του Αδόλφου Χίτλερ εισέβαλε στην Δανία και τη Νορβηγία, το Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ πάγωσε τα περιουσιακά στοιχεία των δύο τελευταίων χωρών που κατείχαν οι ΗΠΑ. Κατά την διάρκεια του επόμενου έτους, πάγωσε επίσης τα περιουσιακά στοιχεία άλλων χωρών στις οποίες εισέβαλε η Γερμανία. Αλλά σε αντίθεση με τις σημερινές κυρώσεις, εκείνες οι ενέργειες είχαν σχεδιαστεί μόνο για να εμποδίσουν αυτά τα περιουσιακά στοιχεία από το να πέσουν στα χέρια του ναζιστικού καθεστώτος —μέχρι να μπουν επίσημα οι Ηνωμένες Πολιτείες στον πόλεμο [5], το Υπουργείο Οικονομικών δεν απαγόρευσε τις εμπορικές ή οικονομικές συναλλαγές με την Γερμανία πιο γενικά.

Κατά την διάρκεια του εικοστού αιώνα, οι Ηνωμένες Πολιτείες χρησιμοποιούσαν ολοένα και περισσότερο τις οικονομικές κυρώσεις ως βασικό εργαλείο της εξωτερικής πολιτικής και όχι απλώς ως υποστηρικτικό μέτρο. Για παράδειγμα, επέβαλαν μια σειρά από κυρώσεις και ελέγχους εξαγωγών στην Σοβιετική Ένωση και σε χώρες της σοβιετικής σφαίρας ξεκινώντας από την δεκαετία του 1940, καθώς και κυρώσεις στη Νότια Αφρική την δεκαετία του 1980 για τις πολιτικές της στο απαρτχάιντ. Η Ουάσιγκτον εκσυγχρόνισε περαιτέρω τις πολιτικές των κυρώσεών της μετά τις επιθέσεις [6] της 11ης Σεπτεμβρίου 2001. Το 2004, η κυβέρνηση δημιούργησε το Γραφείο Τρομοκρατίας και Χρηματοοικονομικών Πληροφοριών (Office of Terrorism and Financial Intelligence) στο Υπουργείο Οικονομικών για να συντονίσει τις κυρώσεις και τις δραστηριότητες πληροφοριών του Υπουργείου Οικονομικών, κάτι που του επέτρεψε περαιτέρω να χρησιμοποιεί εξελιγμένες στρατηγικές κυρώσεων για να στοχεύει τρομοκράτες και άλλους μη κρατικούς αντιπάλους —καθώς και τις χώρες που τους φιλοξενούν.

Δεν είναι μόνο οι τρομοκρατικές επιθέσεις που απαίτησαν αλλαγές στις πολιτικές κυρώσεων των ΗΠΑ. Τις τελευταίες δύο δεκαετίες, το μέγεθος και η σημασία του διεθνούς χρηματοπιστωτικού συστήματος έχουν αυξηθεί, απαιτώντας έναν πιο εξελιγμένο μηχανισμό κυρώσεων. Από το 2001 έως το 2021, τα παγκόσμια εξωτερικά περιουσιακά στοιχεία ως ποσοστό του ΑΕΠ σχεδόν διπλασιάστηκαν. Και από το 2011 έως το 2021, το μερίδιο των ατόμων άνω των 15 ετών με λογαριασμό σε τράπεζα ή πάροχο υπηρεσιών κινητής τηλεφωνίας εκτινάχθηκε από 50% σε 76%. Ταυτόχρονα, η επέκταση των κρυπτονομισμάτων και της αποκεντρωμένης χρηματοδότησης έχει δημιουργήσει νέους τρόπους διατήρησης και μεταφοράς αξιών εκτός των παραδοσιακών συστημάτων, επιτρέποντας εναλλακτικές μεθόδους σε κράτη, ανθρώπους, και οργανισμούς ώστε να ξεπλένουν παράνομα έσοδα. Αυτή η εξέλιξη έχει δημιουργήσει νέους τρόπους για να προσπαθήσουμε να προχωρήσουμε πέρα από την εμβέλεια των κυρώσεων, αυξάνοντας το διακύβευμα για τις κυβερνήσεις που χρησιμοποιούν αυτά τα οικονομικά μέτρα για να θέσουν υπόλογους τους κακόβουλους δρώντες.

Εμπορευματικά τρένα στο Καλίνινγκραντ, στην Ρωσία, τον Ιούνιο του 2022. Vitaly Nevar / Reuters
-----------------------------------------------------

Υπό το φως αυτών των αλλαγών, την άνοιξη του 2021, η Yellen μού ζήτησε να συνεργαστώ με τους συναδέλφους μας στο Υπουργείο Οικονομικών και το Υπουργείο Εξωτερικών για να πραγματοποιήσουμε μια ολοκληρωμένη αναθεώρηση του τρόπου με τον οποίο έχουν εξελιχθεί οι αρχές, οι στρατηγικές, και η εφαρμογή των κυρώσεων των ΗΠΑ —η πρώτη μελέτη του είδους της μετά τις επιθέσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2001. Τον Οκτώβριο του περασμένου έτους, δημοσιεύσαμε τα αποτελέσματα αυτής της μελέτης: το 2021 Treasury Sanctions Review [7]. Μεταξύ των πολλών σημαντικών ευρημάτων του, έδειξε ότι οι κυρώσεις είναι πιο αποτελεσματικές όταν συντονίζονται με συμμάχους και εταίρους, τόσο επειδή ο συντονισμός ενισχύει την διπλωματία όσο και επειδή οι πολυμερείς κυρώσεις είναι πιο δύσκολο να αποφευχθούν. Κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι κυρώσεις πρέπει να συνδέονται με μια ξεκάθαρα διατυπωμένη στρατηγική εξωτερικής πολιτικής η οποία, με την σειρά της, συνδέεται με διακριτούς στόχους. Και η αναθεώρηση καθόρισε ότι οι κυρώσεις των ΗΠΑ θα πρέπει να ενσωματώνουν λεπτομερή οικονομική ανάλυση των αναμενόμενων επιπτώσεών τους, συμπεριλαμβανομένων των παράπλευρων επιπτώσεων.